环境保护：地方政府责任更大了

　　3月16日，环境保护部办公厅印发《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》，对审批建设项目目录进行了调整。根据公告要求，火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园等项目须由省级环保部门审批。这是继2013年11月环保部下放25项建设项目环评审批权限后，再次对审批权限做出调整。

　　环评审批权限下放是为了解决哪些问题？又可能带来哪些问题？有观点将环评审批权限下放视为对企业的巨大利好，有些指责这是环保部在推卸责任，有的则担心地方环保部门没有能力接管这些权力。

　　项目核准下放，环评审批也须下放

　　记者了解到，此次调整主要是根据2014年10月31日国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2014年本）》而进行。

　　在《政府核准的投资项目目录（2014年本）》中，国务院下放了诸多项目的审批权限，例如，在能源方面，火电站项目核准权限下放至省级政府；热电站核准权限下放至地方政府；水电项目核准权限，也多下放至地方政府核准。业内普遍认为，这些项目核准权限的下放是对能源行业发展的利好政策。但是，多位业内专家也向《中国能源报》记者表达了担忧，他们认为这可能导致诸多不一致。例如，项目核准是整个项目审批流程的最后一道环节，此前还有诸多的支撑性、前置性审批，其中便包括环评审批；而如果只下放最后一个环节，其他审批仍停留在部委层面，会出现“头重脚轻”；项目业主还是要跑部委、跑北京，审批流程仍旧繁琐，审批效率难有调高。

　　值得注意的是，此次环评审批的调整可以很好地解决这一问题。“环评审批权下放除了表明中央政府简政放权的决心外，还能使火电站、热电站等项目的核准与环评审批保持一致，解决此前项目所面临的地方政府已经核准、环评审批却滞留于环保部的问题，从而可以保证项目及时开工建设。”中国能源研究会理事、华电集团企管法律部主任陈宗法说。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强也认为，企业项目环评审批不用再跑到北京，节约了时间，提高了效率，是一件好事。

　　“不过，有的报道把环评审批权下放说成是对企业的巨大利好，那倒也不至于，只不过是对项目的审批流程有些影响罢了。”陈宗法说，对各发电集团电力项目的前期工作来讲，区域分公司、子公司将代替集团公司成为跑环评的第一责任人。

　　意在理顺央地环保权责

　　据了解，环评审批权限下放不仅能对能源等某一行业产生影响，在理清全社会环保的权利与责任方面，更是具有重大意义。

　　2002年10月28日，全国人大常委会通过《环境影响评价法》，自2003年9月1日起施行。国务院参事室特约研究员、全国人大环境与资源保护委员会调研室原主任徐晓东表示：“制订环评法时，大家都认为这是一项重要的法律，意义非常重大。因为当时还停留在污染后怎么治理的阶段，环评意味着从末端治理转向源头控制。”

　　“经过几年的实践，这一法律在项目准入等方面起到了把关、调控作用，但在执行中也存在一些问题。例如，权责不统一。因为法律上规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，但是项目的环评审批权却在中央部门手中。这是明显的权责不对等。”徐晓东说。所以，在出现环境污染、生态恶化情况时，地方可能会说这些项目都是国家批的。“此次环评审批权限下放到省级，解决了环评与环保的权责统一问题。因为当前许多项目的核准权已经下放到地方了，所以环评审批权也应该下放，这样才能实现权责统一，更有利于实现立法的目标，即从源头上控制污染，减少对环境、生态的破坏。”

　　地方难再推责

　　中国石油大学工商管理学院教授刘毅军认为，环境保护的责任主体应该落到地方，中央则应集中制定规则及监管。

　　“环评审批权限下放可以减少全国各地进京跑环评，减轻环保部被倒逼催批的压力。”陈宗法说，在增加了地方政府及环保部门的权利和责任的同时，环评审批权限的下放也让地方政府面临新的课题，即如何权衡经济发展与环保治霾的关系。

　　在今年全国两会期间，中国国电集团原总经理朱永芃在接受本报记者采访时曾指出，“国家放权是好的，但是在地方上出现了‘上面放权，下面不接权’的现象”。这也从侧面反映出了这一问题的存在。他表示，“地方怕担责任。一个电源项目通常几十亿投资，并且面临着环境、拆迁等后续问题，过去是中央承担责任，地方很高兴引进资产，而现在放权后是地方承担后续问题，这就导致了上面放权下面不敢接的现象。”

　　对此，徐晓东认为很正常。“如果省级政府环保部门特别热情、积极，反倒说明存在问题。因为，在环评审批权限下放后，环保的权与责统一起来了，今后地方政府想要推脱责任也不行了。”

　　可以看出，此前有的地方政府抱怨权责不一是“得了便宜还卖乖”，环评审批权的下放更加明确了地方政府权责，使其难以推卸保护辖区内生态环境的责任了。

　　环保部推出“售后服务”

　　“放权不等于放任不管，更不等于推卸责任。”环保部环评司司长程立峰说，为配合这次环评审批权限调整，环保部将采取一系列配套措施，确保地方环保部门能够接得住、管得好。一是强化宏观管理。形象地说就是“区域管住线（红线），行业管住量（总量）”，把“软要求”变成“硬约束”，加大环境保护在综合决策中的话语权和影响力。二是强化监督检查。与新环保法相衔接，今年要对《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》进行修订，对未批先建、擅自变更等违法行为加大处罚力度，追究相关人员的责任。下发《关于加强建设项目全过程环境保护监管的通知》，加强各级环保部门对建设项目现场监督检查，切实加强事中、事后监管。三是强化指导服务。明确标准、统一尺度，完善技术服务支撑体系，建立全国环评管理数据库，制定建设项目环评审批原则和验收指南，对地方环评管理人员进行业务培训和督导，规范审批行为。

　　程立峰说，各级环保部门要进一步推进“阳光环评”。建立统一的信息公开平台，严格执行《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》，将环评各环节、各领域、各单位的信息全部向社会公开，把环保部门、地方政府、企业、环评机构和从业人员行为均置于阳光下，全面接受社会监督。