成品油消费税三连跳暴露税收立法弊端

　　在世界主要经济体中，美国的油价税率水平较低，油价中所含税负占零售价格的比重大约为12%左右；欧洲和日本的税负水平较高，大概从40%到60%不等。我国油价中包含了消费税、增值税、城市建设税以及教育附加费等等，在最新一次上调消费税后，我国的成品油税负比重大约为45%,基本和日本相当，已经接近中高水平。

　　多年以来，国内的成品油定价机制屡屡为人诟病，尽管一直在朝着市场化的方向改革，但是在和国际油价的同步涨跌上，始终给人以“跟涨不跟跌”的印象。近期，在1个月时间我国连续三次上调成品油消费税，累计上调幅度超过50%，再次在很大程度上抵消了油价的下跌幅度，今年国际油价下跌超过40%，国内油价跌幅只有20%左右。

　　对于连续三次提高成品油消费税率，财政部的解释是：“目的在于进一步加大力度，遏制大气污染、促进资源节约和推动绿色发展。”从理论上而言，这样的解释也不无道理。过高的油价对于中国经济固然不利，但是过低的油价也会刺激石油过度消费，进一步恶化环境污染，以及抑制新能源的开发。很多替代能源的开发都是基于高油价的背景，只有在油价高于一定的价位时，替代能源的开发才能显现出其价值。一旦油价跌到一定的低位，很多人就会选择传统石油，而不是成本不菲的新能源。某种意义上，石油和新能源之间既相互替代又相互依存。

　　这一轮国际油价的暴跌，使得美国的18个页岩油产区中，大部分已经开始陷入亏损，如果油价继续下跌，美国的很多页岩油公司就将被淘汰出局，传统产油国可能就此迎来涅槃重生。如果说已经形成气候的美国页岩产业尚且抵挡不住低油价的冲击，那么对我国很多尚不成熟的新能源而言，对于油价暴跌的抵抗能力也就更弱，从这个角度看，我国通过消费税来调节油价，一定程度上也是对新能源产业的保护。

　　不过，财政部将消费税率大幅上调，也有可能和当前疲软经济下税收放缓的压力有关。

　　按照财政部的解释，“提高成品油消费税的新增收入将纳入一般公共预算统筹安排，主要用于支持经济转型，重点用于两方面：增加治理环境污染、应对气候变化的财政资金；用于促进节约能源、鼓励新能源汽车发展”。在前不久结束的APEC会议上，中国和美国意外达成了《中美气候变化联合声明》，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。如果想要将承诺变为现实，还需要大量真金白银的投入，在APEC会议结束后，国内连续大幅上调成品油消费税，也很难说二者之间没有关联。

　　不过对于普通消费者而言，更关心的可能还是自身利益。如果说在油价过低的背景下上调消费税是为了避免过度消费，那么将来油价上涨后，消费税是否可能随之下调呢？因为近期国际油价暴跌并非常态，如果将来油价回归到过去的价格，而消费税还保持在现在的水平上，国内消费者无疑会面临很大的压力。通常看，税率上涨后可能很难再重新下调，如果将来油价重新反弹，估计有关部门会对少数特殊群体（比如农业和出租车行业等）采取补贴的办法，全面下调消费税率的概率并不大。

　　如果说近期国际油价暴跌为国内成品油消费税上调打开了难得的时间窗口，但从上调成品油消费税的操作程序来看依然值得商榷，既没有事先公开征求意见，也没有经过全国人大，短短1个月内三次大幅上调，难免引发公众非议。此次成品油消费税上调，也在很大程度上暴露了我国税收立法不足的弊端。

　　税收立法原本应是“人大”的权力，上世纪80年代，全国人大及其常委会以授权国务院的方式，两次下放了税收立法权。在人大“放权”近30年后，行政主导税收立法的不足和弊端开始被越来越多的人所认识。在2013年的全国“两会”上，有代表提出议案，呼吁全国人大回收税收立法权，引发了热烈讨论，不过有关方面回应回收立法权并无时间表。十八届三中全会提出深化财税体制改革，将“完善立法”放到了相当重要的位置，十八届四中全会提出“依法治国”，不知道是否能够成为推动税收立法回收的契机。

　　（作者系中国科学院教授、中国城市经济文化研究会秘书长）