也谈“水电开发困境如何破局”

　　看到《中国能源报》刊登了一篇《水电开发如何破局》的文章，觉得很有新意。听听一个水电专业之外的学者如何看待这个问题，对我们业内人士全面地认识水电、向社会解释清楚水电，是非常有帮助的。作者黄韬文章中有很多说法，我是非常赞同的。不过，笔者同时也认为，作者毕竟是行外人，黄韬同志所提出的不少“破局”办法，大都是一些水电从业人员平时所抱怨的内容。然而，这些观点，只能代表部分水电从业人员的个人想法，未必能代表国家或者说符合整个社会对水电发展的要求。此外，黄涛同志的文章中，也反映出了我国经济学界的一种普遍倾向，即一些经济学专家认为“市场是万能的”。他们想当然地认为，水电开发的市场化程度越高越好。不难看出，黄韬同志关于如何“破局”的结论，都是根据这一思路得出的。

　　笔者认为：首先，市场经济是人类文明发展的一个重要阶段，社会如不经历这个阶段，就不可能优化资源配置，从根本上调动起大多数人的生产积极性，也就不能让社会生产力产生巨大的飞跃；其次，通过竞争和优胜劣汰的经济杠杆并不是社会发展的唯一方式。尤其是大型水利水电建设这些关系国计民生的重要项目，它几乎容不得任何以失败来淘汰弱者的竞争。对于这一类的项目，最好的办法，还是政府主导，至少不要过度的市场化。放眼全球，在大型水利水电开发方面取得较大成功的国家，几乎都将大型水利水电开发权牢牢地掌握在政府手里。

　　美国是世界上市场化程度最高的国家，美国的小水电大都交给了市场，但大型水利水电项目却从未容许私营资本涉足，完全是由联邦政府内务部垦务局、田纳西流域管理局和美国陆军工程士兵团三个联邦政府部门说了算。法国的水利水电开发，完全掌控在国有独资且处于垄断地位的法国电力公司手中（可以认为是有限的市场化）。

　　新中国成立后，我国的经济发展曾经走过排斥市场作用的弯路。改革开放后的市场化，给我国的经济和社会带来了巨大的飞跃。2002年电力体制改革之后，为了走出我国水利水电开发长期受制于资金不足的困境，我国也实施了一定程度的市场化改革。在破解了资金困境之后，我们很快便遭遇了环境制约。这种环境制约是如何造成的？如何破解？包括黄韬同志在内的很多经济学家，都想当然地认为，水电开发还应该进一步市场化。

　　黄韬在文章中认为，成本定价方式抑制了水电投资的效益，这个说法当然有一定道理。但是，事实并不像行外人所想象的那么简单，水电建设的成本并不是开发商想要提高就能提高的，因为所有水电项目的投资，都要受到规划和定额预算的制约。况且，项目的经济合理性也是该项目能否通过可行性批准的一个前提。所以，黄韬同志所担心的“企业不断人为抬升开发成本以获取更高的审批上网价格”的现象，在现实中是不大容易实现的。

　　最近，我国即将实施水电上网电价改革，由过去的成本定价改为用该地区的平均上网电价作为标杆电价。笔者认为，这种改革的初衷，主要是有关部门感觉到过去的成本定价方式，导致水电开发企业对所在地区的移民、环保方面的诉求一味地迁就，已经导致了水电项目移民和环保的成本快速地无限上升。这种电价政策的变化，不是推行市场化，而是要保证社会公众享受到较低的电价。不仅如此，新的水电上网电价文件中还明确指出，特殊情况下，个别电站的电价还可以单独核定。主张完全市场化的同志，喜欢把这看成是权力部门不肯放权给市场的“留一手”。在我看来，这是由水电开发的重要性和必要性所决定的。现实中有些社会公益作用大于商业作用的大型水电项目，即使开发成本再高，国家也必须开发。为了保障其能顺利开发，那些电站的电价，可以超过标杆电价，由物价部门单独核定。

　　此外，黄韬还认为“设置发电指标造成资源浪费。超出计划发电量之后的电只能低价销售，导致发电企业在还有富余水量的情况下大量弃水。”这种看法显然是由于不够了解电力行业的特点。电力供应的特点之一就是发电、供电必须实时完成，这就要求供电企业必须具备实时变化的供电能力。准确的把握发电能力储备的度，是一件很困难的事情。在过去电力紧缺时代，绝不会有“发电指标”困惑，因为不管在任何时候，电网都巴不得电厂多发电。电力体制改革后，国有发电企业之间的规模竞争，导致了我国电力（主要是火电）装机严重过剩。在这种局面下，电网为了满足大家都不饿死的需要，只能靠制定和分配“发电指标”解决粥多僧少的矛盾。至于发电指标之外的上网电价，即使再低，也比弃水要合算得多。所谓弃水电价，当然有利有弊。管理好了，可减少水资源浪费；管理不好，会变成电网剥削发电企业的一种手段。但无论如何，这都和发电指标没什么直接的关系。

　　接下来，黄韬同志还认为“由于对库区移民的管理不灵活。一方面地方政府逐渐绑架了库区移民项目，把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来，造成开发成本猛增，另一方面移民实际拿到的补贴则又少之又少。”

　　笔者认为，这种说法在社会上确实很时髦。现在社会上有很多所谓的“公知”，都喜欢用这种论调，挑拨政府与民众的关系。这些人一般都很会把握批评政府的尺度：中央政府是绝对不能得罪的，批评地方政府就成了他们的拿手好戏。所谓“地方政府逐渐绑架了库区移民项目，把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来”，但如果我们仔细想想，这难道有什么不对吗？

　　首先，中央文件有明确规定，水库移民的责任方就是地方政府。地方政府不是逐渐绑架，而是必须要对移民负责。此外，地方政府“把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来”的做法，难道有什么不应该吗？我们很多水电开发企业的口号，不都是要带动地方经济，造福一方百姓吗？

　　当然，我们也不否认目前确实有一些地区，把过多的地方经济发展责任推给了水电开发企业，这已经在很大程度上制约了我国的水电开发。我认为这个责任不在于地方，而在中央政府。尽可能地把地方发展与水电开发联系起来，是对任何负责任地方政府的必然要求。如果不积极这样做，它就不是一个合格的政府。过去几十年，尽管地方政府同样有这样的需求，但我国的水电开发企业从来没有感觉到帮助地方经济发展是一个大负担。为什么？因为地方政府的要求一般都是实际的、有限度的，他们的要求一定是在开发者能够并愿意承受的范围内。过去我国的大型水电开发，都是国家行为，不管是代表中央政府的电力部、还是后来的国家电力公司，地方政府都不敢要价太高，否则这个水电开发项目将不可能实施。现在呢？尽管还是国有独资的电力企业代表着国家到地方上去开发水电，但由于在河流开发上引入了市场化的竞争机制，某些电力央企为了获得额外项目的开发权，不断地主动提高附加条件。这样的无序竞争，当然会要无限地吊高地方政府的胃口。

　　美国的大型水电开发，虽然是交给了三个不同的政府部门，但他们的开发权分别被限制在三个不同区域，不会在一条河流和流域上交叉竞争。我国的电力市场化改革，虽然在很多问题上还没做到位，但是在同一流域的水电开发权方面，却已经出现了过度市场化的倾向。这种过渡的市场化，最终一定会导致中央政府的地位下降，地方政府的要求不断提高。

　　此外，黄韬同志的“另一方面移民实际拿到的补贴则又少之又少”的说法，也不符合实际。例如，云南省积极倡导的“16118”移民方案，能让很多移民在保持原来的土地收入不变的同时，不再需要投入任何种地的成本。所以，“要想富，进水库”的说法，非常盛行。几年前，世界银行的官员在考察了我国的很多水库移民之后也承认，中国的水电开发确实能帮助脱贫、且受到百姓的欢迎。不过，水库移民的情况与城市搬迁非常类似，没搬迁之前大家都争着要当移民；当上移民之后，又有人开始说自己不愿意了、吃亏了。再加上国内还有很多从国外拿钱的极端环保组织，每天的工作就是挑拨和炒作移民问题。

　　总之，黄韬同志文章中的很多看法是正确的、有益的。但是，我们特别要告诉黄韬和一些认为市场万能的学者们，国际社会的经验已经告诉我们，市场从来都不是万能的，水电开发尤其是大型水电的开发，并不是市场化程度越高越好。

　　（作者系中国水力发电工程学会副秘书长）