改革建言：向公共服务型政府转型

    自我从事改革研究以来，政府改革与政府转型始终是我研究的重点。例如，1984年，我还在中央党校学习时，就开始讨论政治体制改革、特别是行政体制改革的相关问题；1986年10月，我调入中央机关工作，研究的主要方向也是政治体制改革。1987—1990年，担任海南省体改办主要负责人期间，我工作的重点之一是推动海南的“小政府、大社会”改革。我主持中改院工作27年，多次召开关于政府改革的座谈会和国际研讨会，并且受中央相关部委委托，从事多项行政体制改革方面的咨询项目。

    从经济建设型向公共服务型政府转型

    我国是一个发展大国，又是一个经济转型大国。适应市场经济发展的大趋势，有效地发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用，是我国改革发展的一条主线。在我看来，在市场经济条件下，尤其是在国内居民公共产品全球全面快速增长的背景下，科学而严格地界定政府职能，使得政府从直接参与经济建设中摆脱出来，更多地提供经济性、社会性、制度性公共产品。基于以上思考，我提出并不断深化政府改革、政府转型的研究。

    党的十六届三中全会提出了以人为本和经济社会协调的科学发展观；党的十六届四中全会通过了加强党的执政能力建设的决定。此外，我国以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本格局初步形成以后，企业，尤其是民营企业应当成为经济建设的主体、投资的主体。在此新形势下，如何给政府重新定位，更好地发挥政府作用，进一步提高党的执政能力，成为亟待研究的新课题。

    在此背景下，1997年1月，由中改院、国家计委宏观经济研究院、联合国开发计划署、世界银行、德国技术合作公司共同主办了“市场经济条件下政府作用国际研讨会”，专门讨论政府改革与政府转型的相关问题。这次研讨会层次非常高，时任国家计委主任陈锦华、全国工商联副主席王治国、国家国有资产管理局副局长倪迪，原国家计委副主任兼宏观经济研究院院长佘健明、副秘书长白和金、政研室主任郑新立等领导专家出席了这次会议。

    我在这次研讨会上发表了题为《中国经济转型时期的政府改革》的演讲。其中，我提出了4个问题：如何适应社会主义市场经济体制的需要，政府更好地履行公共管理职能？如何有效地发挥政府作用，积极促进市场中介组织的发展？如何科学分析我国政府人员的素质结构及其对实现政府职能的影响？如何确保在中央统一领导和宏观调控下，合理划分中央与地方经济管理权限，充分发挥地方政府在推动市场化改革进程中的作用？ 

    2003年SARS危机是一次突发性的公共卫生事件。但在危机发生初期，由于多种因素的作用已在一定程度上产生了社会恐慌和社会危机。虽然中央政府采取了一系列重要决策，安定了民心，安定了社会，但也暴露出政府作为社会性公共服务主体的缺失。

    为此，我在2003年6月提出“从经济建设型政府转向公共服务型政府”的相关建议。在当年7月12日，我在京主持召开了“建设公共服务型政府”座谈会。在当时的背景下，并不是所有人都赞成政府转型，有专家不赞成，更有地方政府领导的批评。例如，有一次我在南昌市作学术报告，就有一位领导很不解，“不搞经济建设，还要政府干什么？” 

    为广泛征求专家意见、凝聚共识，中改院在2003—2006年先后6次召开国际研讨会，专题讨论公共服务型政府建设问题。我先后提出，建设公共服务型政府对我国改革进程有决定性影响；传统经济建设型政府难以为继；呼吁加快建设公共服务型政府。

    以政府转型为主线的行政体制改革

    我在2006年前后，相继提出以政府转型为主线推进行政体制改革的一系列政策建议，对相关决策发挥了一定的参考作用。在我看来，行政体制改革不突破，建设公共服务型政府就难以有实质性进展。

    2006年２月６日上午，温家宝总理在国务院小礼堂主持召开经济社会领域专家学者座谈会，重点讨论政府工作报告和“十一五”规划纲要草案。我在这次座谈会上建议将“加快行政管理体制改革”写入政府工作报告，并建议“及早组织力量研讨‘十一五’时期行政体制改革总体方案”。温家宝总理当场表示，报告中改革的分量要进一步加强，关于改革的内容不要吝惜笔墨。

    我很高兴地看到，无论是当年的政府工作报告还是“十一五”规划纲要中，都用较大篇幅叙述“行政管理体制改革”，并明确“加快转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心”。

    2008年3月9日，在全国政协十一届一次会议上，我以《推进新阶段全面改革的三点建议》为题作了大会发言。这是我第一次作为全国政协委员在人民大会堂发言。

    我认为，行政管理体制改革不仅涉及到政府转型及公共服务领域的问题，也涉及经济发展方式转变等一系列问题。当时的主要考虑是，同以往的30年相比，新阶段行政管理体制改革的现实需求要大得多，迫切得多。实现经济发展方式的转变，首先在于通过行政管理体制改革，实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变，为市场在资源配置中发挥基础性作用提供体制保障；推进以民生为重点的社会建设，重点在于通过行政管理体制改革，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，以强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务能力；解决腐败问题，重点在于通过行政管理体制改革，从制度上制约权力与资本的结合，解决体制性、机制性的腐败问题，使权力正确行使；统筹中央与地方关系，其实质是通过行政管理体制改革形成一个合理的中央地方权力和利益格局，并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。

    2013年3月，我在全国政协十二届一次会议上以《以政府改革带动全面改革的突破》为题作了第三次大会发言。之所以在如此重要的场合提出这一建议，主要是因为党的十八大以后，改革再次成为全社会关注的热点问题，以改革红利释放发展潜力的氛围和趋势正在形成。全社会对能不能抓住当前政府换届的改革时间窗口，以政府改革为切入点实现全面改革的突破有着很大的期待。对此，我主要提出3点建议：

    第一，以改变“增长主义”政府倾向为重点理顺政府与市场关系。第二，以政府向社会放权为重点深化社会体制改革。第三，把优化权力结构作为行政体制改革的重点。

    参与“放管服”改革成效第三方评估

    2015年7月，中改院受国务院办公厅委托，承担“推进简政放权、放管结合、优化服务”相关政策措施落实情况的第三方评估。这是社会智库首次参与国事评估。中改院组成了以我为组长的评估调研组，在广泛调研后，8月15日，我带领团队共同完成《推动简政放权改革向纵深发展——关于“简政放权、放管结合、优化服务”政策落实情况的第三方评估报告》。9月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议听取汇报。我代表课题组就参与全国简政放权政策落实情况的第三方评估作简要汇报。

    在调研中我们发现，监管转型滞后已成为深化简政放权的突出矛盾。主要表现在监管转型滞后的矛盾问题突出、监管转型滞后掣肘简政放权改革，要以监管转型为重点形成深化简政放权的现实路径。建议把监管转型作为深化简政放权改革的主攻方向，对现有监管体制进行总体设计和系统性重构，以此带动“含金量”更高、社会受益面更广、带动经济转型升级更直接的行政权力下放。

    在以上分析的基础上，我们认为，第一，要提高监管的有效性，必须要深化监管体制改革，完善包括专业性监管和综合性监管在内的监管体系，实现行政审批与市场监管严格分开。第二，推行法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管。第三，全面实施企业自主登记制度。同时，提出要率先推进重点领域的监管转型，加快推进市场监管法治化进程。

    提出行政权力结构调整的相关建议

    2008年，我在向全国政协提交的提案中建议，建立中央改革协调机构，以统筹协调各部门以及中央与地方的利益关系。2013年1月，《国务院机构改革和职能转变方案》出台前，我在温家宝总理主持召开的对政府工作报告稿征求意见的座谈会上提出，下一步的大部门制改革，要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，把重点放在优化行政权力结构上。在当年的全国政协大会上，我作了题为《以政府改革带动全面改革的突破》的大会演讲，其中第三点提出“把优化权力结构作为行政体制改革的重点”，并提出了具体建议。

    2015年1月26日下午，国务院总理李克强主持召开座谈会，听取专家学者和企业界人士对政府工作报告的意见建议。在这次座谈会的发言中，我提出了“行政权力结构调整”的建议。李克强总理当场“布置作业”，希望我所在的中改院继续深入研究从中央政府到基层政府的权力结构。总理交办课题后，中改院立即成立了由我主持的课题组。我们首先要做的事情就是系统梳理我国历次行政权力结构的基本历程、经验与矛盾问题，并分析国际行政权力结构调整的基本经验。在座谈会后，我和我的同事加班加点完成，并提出行政权力结构改革成为新阶段简政放权改革向纵深推进的关键和重点，在全面深化改革中居于中枢地位，牵动影响全局，并正式提交《面向2020年的行政权力结构改革（60条建议）》。我们高兴地看到，这份报告中建议的“市场监管总局”“金融监管总局”“国家移民局”“国家监察委员会”等都在后续的机构改革中有所反映。

    今年是改革开放40周年。40年来，我国以处理好政府与市场关系为核心确立并不断完善社会主义市场经济体制，开创了中国特色社会主义的成功之路，实现了走向经济现代化的历史跨越。当前，我国的全面深化改革站在了新的历史起点，以简政放权为重点的政府改革仍然面临诸多重大课题，关键是进一步解放思想，关键是重行动、抓落实、见成效。 

    （本文为迟福林先生应约为《中国经济周刊》“40年40个瞬间”栏目特别撰写）