加码管控地方债

    2017年12月20日闭幕的中央经济工作会议在警示防控金融风险的同时强调，要切实加强地方政府债务管理。

    两天后，财政部通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对20个市县的72名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分。

    近年来，党中央、国务院高度重视防范化解地方政府债务风险工作。2017年以来，全国金融工作会议、中央政治局会议、中央经济工作会议等多次会议，都明确释放了严控地方债的信号。

    地方债是近几年来引发广泛关注的问题。加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，既是深化财税改革的一项重要任务，也是防止发生系统性金融风险的关键之一。

    总体债务风险可控，局部地区存在风险

    目前，我国地方政府债务的范围，指地方政府债券以及清理甄别认定的截至2014年年末非政府债券形式的存量政府债务。

    2017年12月23日，按照全国人大财经委、全国人大常委会预算工委相关要求，审计署官网披露了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》（下称“《报告》”）。

    《报告》显示，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率(债务余额/综合财力)为80.5%，低于国际通行的100%～120%警戒线。

    多位接受《中国经济周刊》记者采访的专家学者均表示，我国地方政府存量债务可控，局部地区存在风险。

    统计显示，一些“经济大省”同时也是“负债大省”。截至2015 年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务10954 亿元，高居榜首，成为首个破万亿的省份；山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平超过8000 亿元。此外，贵州和辽宁两省的债务率超过180%。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等省份紧随其后，超过了100%债务率“红线”。

    在存量债务方面，我国实施债务置换已进入第3年。2015年、2016年，置换债券分别发行3.2万亿元、4.9万亿元。数据显示，截至 2017 年 10 月末，全国地方累计发行置换债券 10.5 万亿元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府资金链断裂，化解了许多长期积压的“三角债”，降低了金融系统呆坏账损失。

    而对于新增债务问题，控制举债规模，实行限额发行，给出了新增地方政府债务的“天花板”。与此前通过城投平台的融资模式相比，地方政府债务的额度控制非常严格。2015—2017年这3年间，地方政府一般债券和专项债券、新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元。

    警惕隐性债务蔓延

    事实上，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。据财政部预算司有关负责人介绍，我国已经形成地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系。具体包括：实行地方政府债务限额管理；将地方政府债务全部纳入预算管理；发行新增地方政府债券；发行地方政府债券置换存量政府债务；完善地方政府专项债务管理；建立风险预警和应急处置机制；构建地方政府债务常态化监督机制；坚决查处违法违规融资担保行为并公开曝光等。

    财政部相关负责人介绍，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

    “开前门”指的是2014年修改《预算法》，允许地方自主发债。我国1994年《预算法》严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此，地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债，地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是，信托、城投债、银行贷款等多种融资方式，其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下，允许地方自主发债成为更优选择。

    2017年，财政部相继推出土地储备、政府收费公路两类专项债券及相关办法，并试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。深交所数据显示，自2017年8月首单以来，累计有四川、广东、河北等10个省区市、计划单列市在深交所成功招标发行地方债约1500亿元。

    “堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱，更为关键的是，融资平台举债最终由谁偿还并不明确，造成对有关政府部门监督和约束不足，易引发过度举债。

    尽管政策一直在开正门，但有些地方在财政“吃紧”的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部相关负责人介绍，“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定，积聚了财政金融风险。

    《报告》称，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元；对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。

    此外，财政部已组织核查部分市县、金融机构违法违规融资担保行为，发函至重庆、山东、河南、湖北等10个省级政府和银监会、商务部等部门建议依法问责处理。

    《报告》同时分析指出，地方政府违法违规举债的主要原因包括一些地方党政领导干部政绩观不正确，项目实施责任不落实，一些金融机构推波助澜，违法违规融资行为问责不到位等。

    终身问责、打破上级政府兜底“幻觉”

    2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确提出，地方党委和政府官员要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

    在业内普遍看来，财政部此次公示两省72人的问责信息，无疑是对从严规范地方债的再次强调。通报显示，被问责人员当中，有部分人的岗位与涉事时不同，有些已被提拔。在地方政府官员违法违规举债担保问题上，终身问责将成为一把利器。

    《报告》还强调，要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。