“延迟改革的风险比加快改革要大”

    2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以这一决定为理论依据，以农村集体土地流转为核心的新时期农村土地制度改革被媒体冠以“新土改”的称谓而拉开序幕。 

    单从农村集体土地流转这一内容而言，称之为“新”略有些名不副实。因为前些年的政策法律对此也有所涉及。但从当前土地制度改革的重要意义而言，称之为“新土改”也并不为过。

    在当前我国耕地保护与粮食安全形势严峻、城乡居民收入差距加大、内需消费拉动不振、土地纠纷严重影响社会稳定的背景下，推进农村集体土地流转，对促进农业适度规模经营，提升农业现代化水平，增加农民资产性收入，巩固党在农村的执政基础，推进新型城镇化发展都具有重要的意义。

    从南海、重庆、天津、北京、成都等地因地制宜地开展的诸多开创性探索来看，在增加农民收入、推进城镇化等方面取得了较为明显的成效。但随着探索的逐渐深入，利益格局重构形成的新问题、历史时期形成的“后遗症”与当前政策法律形成的制度壁垒也大量凸显出来。侵害农民权益、确权矛盾纠纷、擅改农地用途、改革方向不明等问题已经成为困扰集体土地流转改革继续深化的障碍。

    中国问题专家罗伯特·库恩认为，就当前中国的政治和经济领域改革而言，“延迟改革的风险比加快改革要大”。笔者认为这话对深处困境的“新土改”而言同样适用。学者温铁军认为，“土改从来不是一个单独微观的农业制度问题，而是一个国家如何形成基本制度的问题。”“新土改”不应就土改论土改，而应在内外统筹的思路框架下协调推进。

    首先，应统筹协调好确权与行权的关系。除了在法律上应明确界定土地产权所包含的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权等各项权利归属外，还要切实保障农民有行使权利的保障机制。权利是力量制衡的产物。如果农民缺少行权保障，仍然无法真正保护自身权益。

    第二，应统筹协调好市场与政府职能的关系。“新土改”要“确保土地流转的主体是农民而不是干部，机制是市场而不是政府”。对于土地经营性职能应交由市场完成，而政府职能的重点应体现在土地用途管理，平等保护各类土地产权以及运用土地政策参与宏观调控等方面。

    第三，妥善解决好历史遗留问题。对于小产权房的问题，虽然牵涉面很广，也非常敏感。但从国家层面不应该主动回避，还是应该正视现实，广泛征求意见，在确权工作的基础上，尽快出台明确的指导意见。在沉默经常被理解为默许的社会认知惯性下，尽早出台意见应更有利于问题的解决。 

    第四，应统筹协调好试点与推广的关系。试点要严格遵从程序、可控、预案和封闭四个原则，对试点可能突破现行的法规政策，须获得程序上的批准。试点区域与内容须掌握在可控的范围内，对于可能的失败要有相应的预案，在相对封闭状态下进行，以减少社会震荡。避免试点中尚不成熟的做法被广泛扩散，从而造成混乱与风险的扩大。

    第五，应统筹协调好土地流转后的各项配套改革。一方面应加强对流转后农地规模经营的各项扶持，另一方面也应妥善解决好进城农民的各项公共服务与社会福利保障。

    各地“新土改”的模式探索

    重庆·地票

    2008年12月6日的拍卖会上，重庆首张300亩的地票指标由民营企业重庆玉豪龙公司竞得，2560万元的竞价高出起拍价1280万元。重庆在全国首创了地票交易制度。

    所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得，将之用于开发。

    “地票”这个听起来并不“洋气”的东西，却给当地农民带来了实惠。通过重庆农村土地交易所，“地票”可以在全市范围内公开拍卖，每亩地农民可获得10多万的收入。

    南海·农村股份合作制

    1992年，在南海，农民通过土地承包权获得配置股权，将手中的土地交给村集体成立的经联社或经济社统一经营。经联社或直接出租土地，或建成厂房出租，获益后给农民分红。

    在南海区夏西村，村民的股份根据股员的年龄分为五档：10周岁以下0.3股，11~20周岁0.6股，21~30周岁0.9股，31~40周岁1.2股，41周岁以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，这意味着每位40岁以上的村民每年可分红4000元以上。

    2011年，南海区村社（组）两级集体经济可支配收入达50.8亿元，全区村社（组）两级分红总额为23.37亿元。如今，以“南海模式”为代表的农村股份合作制已在珠三角地区广泛实行。

    成都·种自己的地，赚别人的钱

    2007年6月，经国务院批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。此后，成都明确了新一轮农村产改纲领——“还权赋能”，即不仅把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且把由此派生出来的转让权，也还给农民。在农地确权的基础上，土地可以流转，土地指标可以交易。

    鹤鸣村是成都农村产权改革工作的最早试点村。在领到农村土地承包经营权证后，该村农民将1000多亩土地租给了一家名为通达生态农业有限公司的企业。农民每家每年根据流转土地的多少，能收到一千到几千块不等的土地租金。同时，一部分农民还能进入公司打工挣钱。“种自己的地，赚别人的钱”是当地村民对这种生产方式的总结。

    天津·宅基地换房

    所谓“宅基地换房”，就是农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，无偿换取小城镇内的住宅，迁入小城镇居住。2007年3月份起，天津市津南区葛沽镇开始尝试“宅基地换房”。目前“宅基地换房”还在继续推进，葛沽镇下辖的25个行政村，只剩下少数几个村还没有被政策覆盖。

    李利佳（化名）是当地一位普通农民，政策实施后，他家145平方米的宅基地不仅置换到了一套面积约为150平方米的住房，而且获得每人15平方米的住房奖励、每人8000元的搬迁奖励以及总共6万余元的建筑物、装修及附属物评估价值。