建议发行200亿赈灾彩票

    目前，西南特大旱灾已经使得农作物的受灾面积超过一亿亩，仅云南一省就达到4800万亩。全国因旱造成的饮水困难的人数超过2200万人，其中80%集中在西南五省（区、市）。这次特大旱灾已经对西南地区的人民生活、农业生产、国民经济以及生态环境造成重大的影响和破坏。据民政部门统计，截至3月23日，广西、重庆、四川、贵州、云南5省份受灾人口6130.6万人，饮水困难人口1807.1万人，饮水困难大牲畜1172.4万头，农作物受灾面积503.4万公顷，绝收面积111.5万公顷，直接经济损失达236.6亿元。根据旱情估计，此次特大旱灾总共造成的直接经济损失或将超过千亿。

    巨灾来临，如何应对？中央政府和整个社会已经开始逐步行动起来，具有社会责任感的企业和爱心人士也已经开始慈善捐助。但是，笔者认为，现在整个社会对应对这次特大旱灾的投入还远远不够，应当像应对2008年汶川大地震一样迅速动员起来，全国一条心，支持和帮助西南地区受灾同胞渡过难关。为此，作为彩票理论研究专家，笔者郑重向国家财政部、民政部和国家体育总局呼吁：立即启动国家彩票赈灾机制，至少发行200亿元2010年专项赈灾彩票，可以募集70亿元彩票公益金，从而支持抗击和战胜西南特大旱灾。

    启动彩票赈灾机制正当时

    经过23年的快速发展，中国彩票业2009年已经达到了一个历史新高度，全年各种彩票发行量高达1324亿元，募集彩票公益金接近450亿元。中国公益彩票的发展有力地推动了公益事业的发展。例如，在汶川大地震的赈灾过程中，从2008年下半年至今，不仅中国福利彩票和中国体育彩票发行的即开型赈灾彩票已经募集了超过50亿元的公益金直接用于赈灾，而且在中央财政用于震后重建资金中也有相当一部分来源于中央彩票公益金。这些事实说明，赈灾彩票募集的公益金可以在应对巨大自然灾害，恢复灾后重建过程中起到非常重要的作用。

    启动国家赈灾彩票机制以应对抗击西南地区特大旱灾具有多方面的重要意义。

    首先，赈灾彩票最能体现中国彩票事业的正义性。

    中国彩票业之所以能够发展的根据就在于发行彩票募集的资金全部用于公益事业，从而体现了彩票的正义性，这是彩票存在的伦理学基础。

    纵观111年的中国彩票史，赈灾彩票始终是彩票的主要品种之一，中国各个历史阶段的政府都曾发行过赈灾彩票。

    1899年，苏北徐淮海发生严重水灾，两江总督刘坤一上奏清政府批准发行江南义赈票。作为第一种首先在中国近代发行的正规彩票，江南票以义赈为旗号，为西方传入的彩票在中国的生存找到了一条合理的途径。这说明，本土彩票一开始在中国出现就具有强烈的伦理性和公益性，这是中国彩票能够在晚清诞生的根本原因。

    1920年，华北五省区发生四十年一遇的大旱，死亡人口五十多万，受灾人口三千多万。北洋政府自1920年至1922年批准发行义赈奖券。但是，由于政府腐败，仅募集到四十余万元赈灾资金，效果甚微。

    1933年黄河中下游发生大水，黄河多处决口，河南、山东、河北三省四十余县数百万人受灾。南京国民政府于1934年开始发行黄河水灾救济奖券，总共发行35期。发行总量为503万元，募集赈灾资金205万元。而当时南京国民政府声称拨款400万元赈灾，实际只拨付了295万元。

    新中国成立之后，中国彩票曾经两次发行赈灾彩票，其发行规模和赈灾效果是旧中国的彩票所不可比拟的。

    1998年长江发生严重水灾。民政部报请财政部批准，发行专项赈灾彩票50亿元，共募集赈灾公益金15亿元，有力地支持了灾后重建。

    2008年5·12汶川大地震后，财政部采纳各方人士的建议，批准福利彩票和体育彩票的即开型彩票为赈灾彩票。这次赈灾彩票的资金募集量达到了中国彩票史上前所未有的规模。 

    赈灾彩票公益金还是巨灾之后重建资金的重要补充。 

    从历史的经验来看，诸如地震、洪水和大旱等巨大自然灾害发生之后，灾后的重建和自然生态的恢复一般需要几年的时间，所需资金量动辄数千亿元，仅靠中央和地方政府的投入以及社会慈善捐助是远远不够的，发行赈灾彩票所募集的赈灾公益金可以成为灾后重建资金的一条重要补充渠道。

    此外，发行赈灾彩票可以凝聚国人的慈善之心，促进彩票事业和谐发展。

    彩票事业是一项公益事业，也是一项慈善事业。2008年中国慈善大奖的得主不是任何个人，而是中国全体彩民。中国彩民每买一张彩票都是对中国慈善事业做出的贡献，可以集腋成裘，聚沙成塔。更为重要的是，发行赈灾彩票可以改变中国彩民的结构，吸引更多的具有经济能力的公民奉献爱心，改变低收入者买彩票的现状，使得中国彩票业的发展更为和谐。

    构建国家彩票赈灾机制的政策建议

    发行赈灾彩票意义重大，是一项政策性很强的工作。必须做到精心设计，严格控制，稳步推进。为此，对构建国家彩票赈灾机制提出几点政策建议：

    一、将赈灾列为中国彩票的发行宗旨。目前，中国福利彩票的发行宗旨在2008年以后从原来的八个字修正为“扶老、助残、济孤、助困、赈灾”十个字，增加了“赈灾”的宗旨，具有重要的意义。今后在国家彩票管理条例的修改中也应当明确写明中国彩票的赈灾功能，并将其列为发行宗旨。建议中国体育彩票的发行宗旨也应申明赈灾一项。

    二、构建特大灾情的赈灾彩票启动机制。中国是一个自然灾害频发的国家，同时由于近几十年来地球生态环境的恶化，极端天气事件和地震等巨灾不断出现。因此，应迅速建立应对巨灾的国家彩票启动机制。例如，可以确定为当巨灾造成的损失超过1000亿元时作为赈灾彩票启动的标准，同时根据需要由福利彩票或体育彩票发行一定规模的赈灾彩票品种。

    三、赈灾彩票机制应进行特殊设计。

    发行赈灾彩票的目的应当是募集灾后重建资金，意义特殊非凡，其性质为专项有奖募捐，应与一般的彩票品种有所区别。我们建议，赈灾彩票的返奖率以50%为宜，发行形式为精心设计和印刷的即开型纸质票，一方面可以吸引更多公民购买，另一方面也具有收藏价值。同时还应降低发行机构的发行费用，从目前的15%降为10%，使赈灾彩票资金募集率达到40%，从而实现赈灾彩票社会效益的最大化。

    四、加强对赈灾彩票公益金的监督。赈灾彩票公益金的使用应成为阳光工程，财政部应当建立相应机构依法管理，定期向全社会公布使用结果。这也是《彩票管理条例》基本要求。

    60年来的中国大旱

    1959年～1961年

    河南、湖北、陕西、湖南、河北、山东、安徽、江西、山西、江苏、云南等省1959年夏秋季节少雨、高温，干旱严重。1960年华北和西南等地春夏连旱。1961年上半年北方大部少雨干旱，江淮地区伏旱严重。3年全国受旱农田16.4亿亩，成灾6.9亿亩；3年全国共减产粮食611.5亿公斤。

    1972年

    山西、北京、天津、河北、陕西、宁夏、内蒙古、辽宁、湖南、湖北、四川、广西等省市区北方旱区长期少雨干旱，共减产粮食103.5亿公斤。

    1978年

    安徽、江苏、浙江、湖南、湖北、河南、江西、山东、上海、辽宁、河北、山西、陕西、四川等省市受旱。不少地区江河断流，水库、塘坝干涸，地下水位下降，人畜饮水发生困难，庄稼旱死。

    1988年

    山东、河南、湖北、安徽、湖南、江苏及河北、山西、陕西、浙江、内蒙古、辽宁、四川、贵州等省区冬季雨雪稀少，春季山东、河北、湖南、湖北、云南出现旱情。夏季黄淮、长江中下游一带伏旱。秋季北方冬麦区又出现不同程度干旱。全国受旱农田4.9亿亩，成灾2.3亿亩。

    1997年

    河北、山西、河南、山东、陕西、甘肃、宁夏、吉林等长江以北地区降水显著偏少，春夏秋三季均出现旱象。黄河断流累计长达222天。当年全国受旱农作物5亿亩，成灾3亿亩。

    1999年

    山西、河北、陕西、内蒙古、辽宁、山东、河南、北京、天津、甘肃、黑龙江等省市区北方冬春连旱之后，夏秋又出现大范围严重干旱。全国累计受旱面积4.52亿亩，成灾2.49亿亩。

    2000年

    河北、山西、内蒙古、北京、天津、山东、陕西、甘肃、宁夏、辽宁、吉林、黑龙江、湖北、安徽等省市区全年大部地区降水偏少。全国年内受旱农作物6亿亩，成灾4亿亩；有3800万城乡人口一度因旱出现饮水困难。