空间资源均衡布局促北京高质量发展

　　当前，首都北京进入“减量发展”的新时代。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出北京发展要严控人口和土地规模的“双控”和守住人口总量上限、生态控制线、城市开发边界等三条红线。一直以来，北京深受人口膨胀、交通拥堵、环境污染、生态恶化等诸多特大城市病痛点。为了加快治理特大城市病，增强人民群众获得感，习近平总书记两次视察北京，先后提出了落实首都战略定位、疏解非首都功能、推进京津冀协同发展、建设北京城市副中心和雄安新区等重大国家战略。

　　北京摊大饼的发展模式主要是因为中心城区资源过于集中，基础设施、公共服务等比周边区域有绝对的优势，这些资源有行政力量的驱使，也有资源集聚所带来的集聚效应和规模效应，进一步强化极地效应。如何实现首都减量发展，加快落实首都城市战略定位、疏解非首都功能，关键在于要抓住问题的根本，加快资源的空间均衡布局和优化配置，提升城市品质，进而实现高质量发展。

　　优质资源过度集聚是大城市病之源

　　人因利益而聚。北京人口膨胀、交通拥堵等系列城市病在空间分布来看，主要发生在中心城区特别是核心区。根据2016年北京年鉴数据，功能核心区常住人口为213.7万人，其中常住外来人口48.4万人，人口密度在北京市最高，达到每平方公里23130人，分别比功能拓展区多15028人，比发展新区多21970人。功能核心区作为党中央和国家机关所在地，集聚了高端的优质资源，必然会引发人口过度膨胀，疏解困难重重。

　　北京爆发“大城市病”，与周边地区发展滞后也有较大关系。比如，北京的人口膨胀，一个重要原因是周边区域经济社会发展水平与北京落差较大，北京充足的就业机会、高品质的公共服务资源等都对周边人口形成强劲的吸引力，吸引周边人口不断向北京集聚。对于京津冀协同发展而言，缺乏吸纳北京人口增量转移的能力和条件，北京既有的重要存量资源如许多非首都核心功能的国企、央企、中央事业单位没有疏解到河北、天津去，难以形成资源聚集效应，京津冀合作与协同发展难以实际推进。

　　核心区减量与周边新城增量相结合

　　疏解非首都功能，加快首都减量发展，要通过资源的空间均衡布局和优化配置，引导人口有序分流。要从均衡、协调、引导的原则出发，适度稀释核心区优质资源的高度集聚，核心区应该“瘦身健体”，周边新城要加强公共服务均衡化布局和部分高端优质资源的引入，才能吸引和确保人口有序分流。京津冀协同发展不仅仅是经济的一体化发展，更重要的是要确保京津冀区域全体公民能共享区域经济、政治、文化、社会、生态等领域的发展成果，实现区域基本公共服务普惠化、均等化。

　　落实首都城市战略定位，应该加快核心区适度减量与周边新城适度增量发展相结合，实现优势资源的均衡布局，引导人口有序分流。核心区减少增量，减少新增项目，减少新增产业，减少新增人口。

　　不过，治理城市病的目的不是降低生活质量，而是让市民生活的更加舒适、愉快、清新、幸福。减少增量不是全部搬迁或减少公共服务供给，要确保基本的公共服务需求的基础上对过度或过多的优质资源进行疏解。

　　周边新城加快建立分支机构

　　周边新城与核心区要加强合作，主动承接核心区高端教育、医疗、文化等资源疏解，共建分支机构，提高公共服务质量，加强高端就业机会等资源的供给，适度增加优质公共服务质量。将增量转移到周边区县特别是河北区域，如何吸引或者引导人口、产业、行政机构和企事业单位外迁，应该做好利益补偿和市场引导，加强落后区域的基础设施投资与总量供给，加大基础设施的均衡化、一体化建设，如交通、教育、医疗、文化体育设施等的均衡化发展，在落后区域建立名校、名医、名院的分支机构，或整体性搬迁。以均衡化的基础设施和均等化的公共服务供给促进人口疏解、京津冀协同发展，才能最终有效促进北京城市病的治理。

　　新增项目主要考虑轨道交通便捷的远郊区和疏解目的地，核心区的优质教育、医疗、文化等资源可以与远郊区和疏解目的地进行合作，部分搬迁或者共建名校、名医院、文化场馆的分支机构，吸引人口往非核心区进行疏解和分流。消除人才在区域内的流动障碍，名师、名医的人事关系等可以不变动，但可以兼职、合作、顾问等多种形式到不发达地区进行交流与支援工作，带动周边区域共同发展。

　　发挥政府与市场的互动作用

　　政府与市场之间的关系是否理顺也直接影响到城市发展是否持续、均衡。首都减量发展需要高度重视两者之间的关系，需要不偏不倚、科学对待。

　　在政府层面，需要通过让利于民、政策扶持、转移支付等多种模式，引导政府机构、社会组织、教育医疗机构在周边区域进行搬迁或建立分支机构，中心城区要限制开发，周边区域可以通过给户口指标、土地指标、减免税收等多种方式，引导中心城区的机构、组织和企业搬迁。通过政府引导、适当推动，形成资源优化配置的良好环境，引导人口分流和均衡布局，充分发挥人力资本和人才资本作用，吸引高素质人才向周边区域扩散，将人力资本转变为经济增长的财富和社会生产力。

　　在市场层面，要充分发挥市场机制在城市优势资源均衡布局和非首都功能疏解中的决定性作用，为疏解目的地创造市场条件，营造良好的市场环境，让市场主体在新的疏解目的地有盈利的希望和空间，培育新的产业发展空间，形成新的经济增长点。同时，吸引社会资本、私人资本参与城市交通设施、教育、医疗、文化等多个领域的投资与合作，盘活社会资本，推进首都减量发展、创新发展、绿色发展、实现高质量发展，进而促进国际一流的和谐宜居之都和以首都为核心的世界级城市群建设。（作者系系北京市社会科学院市情调研中心副主任、研究员）