市域（郊）铁路改革创新促城市群发展

　　近日，国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合发布了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确了关于市域（郊）铁路的规划、建设、运营、投融资等方面要求，提出至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市市域（郊）铁路骨干线路基本形成，其余城市群和城镇化地区具备条件城市的启动市域（郊）铁路规划建设工作。

　　加快推动市域（郊）铁路发展，已经成为当前我国现代城市与交通系统发展的重要选择，对促进轨道交通系统供给侧改革、完善多层次城市综合交通系统和支撑引领新型城镇化建设具有重要意义。

　　可以说，发展市域（郊）铁路是对现有轨道交通体系的改革。加快市域（郊）铁路发展，能够补足短板，突出轨道交通对城镇化地区的支撑，更大程度上实现轨道交通基础设施的互联互通，满足并实现城市群的协同发展要求。

　　但是，市域（郊）铁路常位于城镇密集区域，与城市发展、产业组织的关系密切，推进市域（郊）铁路发展不仅要完善基础设施建设，还应以城镇建设为载体、以优化功能分工和产业布局为目的，协调处理好发展过程中的交通、产业、空间关系。

　　作为新事物，市域（郊）铁路在我国的发展模式与操作方式还需进一步探讨。随着参与市域（郊）铁路发展主体日益多元化和利益诉求更加多样化，企业、公众对参与轨道交通发展决策的积极性不断提高，多方协调需求更加迫切。因此，发展市域（郊）铁路要以体制机制创新为动力，以典型示范工程为抓手，鼓励各地在具体的实践过程中趟出新路子。地方也应该结合自身情况特点，通过制度改革与体制机制创新为市域（郊）铁路发展提供深化支撑。

　　首先，要探讨城市规划制度改革。当前，我国城市规划更多强调建设的规划设计，而忽视运营管理和投融资等方面，缺乏全面的协调。以日本为例，在都市地区不动产开发中提出集约化引导的容积率奖励概念，轨道站点及周边开发对城市建设带来较大的改善，项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励，由此促进轨道站、枢纽站与土地的深度融合。

　　其次，要寻求土地出让制度创新。土地出让模式是制约市域（郊）铁路综合开发能否实现的关键。国内上海、深圳等城市就站点一体化开发与土地出让方式创新等，做的一些探索值得吸纳，但是对比香港这些国际领先城市还存在差距。按照香港“轨道+物业”的开发经验，政府出资注入港铁，港铁按照商业准则实行市场化操作，通过政府特许的土地供应，形成土地溢价回收和分配，在这个过程中，通过提前收储、特许协议出让、土地分层出让等措施，确保土地得到供应。

　　第三，要做好投融资与商业模式创新。一方面要如《意见》指出的拓展投融资渠道，另一方面可以参照商业运作办法推进市域（郊）铁路项目，比如积极发挥前期策划作用，为市域（郊）铁路及综合开发方案提供盈利保障。同时进一步加强公私合营PPP方面的创新，通过加强政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等方面制度建设，探索灵活适用的运输服务价格形成机制和综合开发权益分配模式，吸引更多社会资本参与并助力市域（郊）铁路的发展。

　　（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长）