让市场在土地分配中起决定作用

　　编者按

　　英国古典政治经济学威廉·配第曾说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地不仅仅是创造财富的重要因素，它还是我们整个人类赖以生存、生活的空间。

　　从土地要素来看，现行土地制度为中国经济长期快速增长做出了重要贡献，但是已经不能完全适应经济社会发展新要求。出于对土地的饥渴，一波又一波的拿地高潮始终贯穿于2016年全年。加大土地供应，势在必行。那么，从哪儿还能获得土地？怎样更合理的配置土地资源？带着一系列的问题，“两会”期间，中国城市报记者专访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明，与其共同探讨土地市场的供给侧改革。

　　中国城市报：对于时下热议的住宅产权70到期以后的续费问题，您怎么看？

　　蔡继明：根据宪法，城市的土地是归国家所有，是要划分期限的。而农村的土地归集体所有，通常没有使用期限。我们购买住宅时拿到的是所有权证，那是私有产权。但是因为土地的所有权是国家的，因此转让时只能转让使用权而非所有权。按照原则，既然买的是70年的使用权，那么70年之后，国家就可以无偿收回土地及地上建筑物。

　　在实际操作当中，会有一定的灵活性。比如租赁期满后，房子依然完好，便可要求续租。在续租的同时，租金的具体数额需要土地所有者和土地使用者共同协商。

　　综上所述，我们国家目前面临的问题是，从改革开放初期住宅商品化之后，始终没有明确房屋70年使用权到期之后怎么办。虽然物权法提出，房屋到期之后可以自动续期，但具体续期费用至今尚无定论。

　　现在，国家层面正在研究到期之后的办法，具体政策制定时，我认为要全面把握土地问题的各个方面，因为土地制度不是单一的。总而言之，房地产的税收问题要考虑到征地制度、土地财政以及未来整个土地的产权界定。至于是有偿还是无偿续期，要等房地产税收体系建立之后再做定论。

　　中国城市报：您在议案里提到，要明确农村集体土地与国有土地同地同权同价。请问这样做的背景和潜在意义是什么？

　　蔡继明：“农村集体土地在符合城乡土地统一规划和用途管制的前提下，应该和国有的城市建设用地同等入市、同权同价。”这是十八届三中全会中提到的。只不过这里提到的农村土地，强调的是农村集体经营性建设用地。

　　目前的“三块地”改革试点（即征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革），只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地只占10%，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

　　因此，我建议农村除了公共利益用地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制，农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

　　中国城市报：日前，国土部在开发布会时，副部长赵龙明确提出不允许城市人口购买宅基地。对此您怎么看？

　　蔡继明：首先宪法没有硬性规定城镇居民不能到农村买房，我国居民享有迁徙的自由，这个迁徙自由，包括农村人口到城市来。反过来，城市人口到农村也应是合理的。

　　国有建设用地使用权作为一种用益物权，既可以通过招拍挂的方式出租出让给包括城市居民和农村居民在内的中华人民共和国所有公民，也可以出租出让给外资企业；使用国有土地建设的城市住宅，既可以卖给城市居民，也可以卖给进城务工的农民，还可以卖给来华工作和定居的外国人，这些住宅连同其国有宅基地使用权，均可以出租、抵押、继承和转让。而农民宅基地使用权同样被我国《物权法》认定为用益物权，理应具有与城市国有宅基地同等的权能，应允许农村居民的住房连同集体宅基地使用权出租、抵押并转让给城市居民。

　　此外，作为我国《物权法》所保护的用益物权，农民有权出租、抵押、继承和转让，城镇居民到农村买房或租用宅基地建房，是有偿有期、两厢情愿、共享共赢的，是农民土地权益在经济上的实现，我认为，只要严格划定耕地保护范围，不仅对农村集体土地所有权没有任何侵害，反而有利于改善城乡居民收入分配关系，促进城乡融合。

　　中国城市报：您提出“应根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标”，这和本次政府工作报告中提到“对房价压力上涨大的城市要增加土地供应”的精神不谋而合。根据现行的土地政策，您认为要以怎样的形式增加土地供应？

　　蔡继明：我国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算的2015年城镇化水平已达到56.1%，但按户籍人口计算的城市化率只有39.9%。推进以人为本的新型城镇化，特别是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20-30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

　　十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用。这里说的资源包括人力资源和土地资源。然而，根据我国现行的土地制度，土地资源要由政府分配而非市场。大城市房价上涨的一个很重要的原因是土地供给不足。

　　因此，我建议特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段，在此基础上，根据人口分布疏密来决定土地供给的多少。至于放开人口限制后人们所质疑会带来“城市病”的问题，这就需要合理的城市规划和管理来避免。