要让有能力的镇发展为市

　　新生中小城市培育是国家推进新型城镇化的重要内容。近年来，各地围绕中共中央战略部署，在新生中小城市培育方面统筹规划，鼓励探索和先行先试，取得明显成效。

　　相对于经济社会和城市化进程的快速发展，我国城市整体数量偏少、中小城市增长严重不足仍是城镇化最大短板。从国际经验看，日本城市人口1.15亿，有787个城市，城市化率从38%提高到70%期间，城市从166个增长到652个；美国城市人口2.58亿，城市数量多达10158个，城市化率从20%提高到50%期间，城市由392个增长到2722个。我国城镇人口已达7.7亿，城市数量只有656个，且城镇化率从31.91%提高到56.1%期间，城市从668个降至656个。经过调研，我们认为存在的问题主要有：

　　第一，中小城市数量增长阻力较大。我国“县改市”停滞多年，开闸放行后仍然比较谨慎。“十三五”规划明确提出允许符合条件的特大镇设市，实际工作中“镇设市”也还存在障碍：一方面是法律层面，“镇设市”在宪法规定的原有行政区划隶属关系中找不到定位；另一方面是特大镇所在省、市、县各级政府的利益诉求有差异,导致镇设市“两头热、中间冷”。

　　第二，生产要素配置效率不高。不少中小城市土地利用效率不高；建设资金缺口较大，基础设施建设融资模式较单一，政府投资比重大，多元化投资体制尚未建立；人力资源也十分缺乏。

　　第三，政府职能亟待转变。一些县、特大镇的行政管理权限、方式已无法满足实际经济、人口体量的需求，“小马拉大车”，财权、事权不相匹配，教育、文化、医疗、治安等公共服务存在明显短板。

　　为此，我们建议：

　　第一，深化城市管理体制改革。一方面尽快出台设市新标准，并根据东中西部差异，合理细分标准；另一方面是改变城市只是行政区划的观念，让有需求、有能力的镇发展为城市。在不能启动宪法修改程序的情况下，由人大授权，设“省辖县管”市，经济指标等继续统计在原县域内；或参照“副省级城市”做法，设“副县级城市”；或按实际情况设为县级市。其中，人口、经济总量都超过很多县级市的特大镇可以单独设市，有两个或更多位置相邻、经济社会发展联系紧密的特大镇可以合并设市。

　　第二，建立机制，有效配置各类生产要素。进一步突出城乡规划特别是城市总体规划对配置各类生产要素的统筹作用。首先，把城镇土地资源开发和国土保护结合起来，以土地利用总体规划的约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护、生态保护为“底线”，编制实施国土空间综合规划；其次，切实降低新生中小城市建设融资门槛，完善多元融资体系；最后，加强培养、吸引专业人才，提高劳动力整体素质。

　　第三，加快政府职能转变，提供优质公共服务。一方面，在新生中小城市逐渐摒弃“上下对齐”的行政模式，下放管理权限，严格控制行政人员编制和经费，让管理、服务更多依靠市场、社会；另一方面，推进新生中小城市常住人口公共服务均等化，健全并落实好财政转移支付同农业转移人口挂钩机制，加强基础设施建设，完善社会救济、养老、卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系。

　　（作者系全国政协委员、民建中央常务副主席、监察部原副部长）