城市体系的治理与细化

　　在当前经济下行压力增大，城市病进入集中爆发的背景下，有人提出要规划集群化、哑铃化、多中心、网络化的城市新体系。但实际上，关于我国的城市体系，目前主要不是“构建”的问题，而是一个如何“调整”和如何“治理”的问题。

　　为什么这样说呢？我国的区域与城市规划始于20世纪50年代。近十年来快速推进，国务院和国家发改委等先后批准发布了40余项规划，再加上全局性和综合性的《主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》等，已形成了和我国政治体制、经济发展、社会土壤相适应的规划框架体系。它的对象和范围目前也已基本确定，具体包括七大层级和单元：一是城市群，目前总数约30个，其中包括7大国家级城市群（长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群；二是城区常住人口在1000万以上的超大城市，依次是重庆、上海、北京；三是城区常住人口在500万以上的若干个特大城市，依据中国城市统计年鉴主要有天津、沈阳、郑州、南京、武汉、广州、汕头、成都、西安等；四是290个地级建制城市；五是1903个县级建制城市；六是41636个乡镇级建制单位；七是58.9万个设村委会的农村。城市体系就包含在其中，并作为主体框架发挥着作用。

　　在经过近半个世纪的规划探索后，无论是特大城市和大城市，还是中小城市甚至包括大部分乡镇，都逐渐明确了自己的战略定位和发展目标。所以在总体上看，不会有什么“推倒重来”的“体系建构”，更多的只是局部的修编或细化。即使是修编和细化也主要是围绕京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”三大国家战略来进行，并主要修正与“五大发展理念”和“四个全面战略布局”不相适应的内容，这些都属于细化和实施中的技术和策略问题。至于有学者提出的“要规划集群化、哑铃化、多中心、网络化的城市新体系”，笔者并不同意这种说法。关于我国的城市体系，实际上从“九五”时期就已提出，并在2014年《国家新型城镇化规划》明确为“把城市群作为主体形态”。所谓的“集群化、多中心、网络化”就包含在“城市群”的内涵中，而“哑铃化”只是对“城市群”具有的促进城乡协调发展的一个“技术表述”。而且从今年开始，城市群规划也将在全国启动。我们在提出新的设想和设计时，应该认真研究一下国家已有的政策规划和城市化第一线的现实经验。

　　至于城市群会给我国经济社会发展带来哪些新动能？这个可以从两方面看：一是在总体上看，城市群代表了一种新的“城市发展方式”。与单体城市不同，城市群的基本特征是要有良好的城市层级关系、合理的经济分工体系和密切的社会文化联系，目标是解决大城市与中小城市、城市与农村在城市化进程中不断激化的对立和冲突。因而，城市群会最大限度地纠正以往城市化中最突出的“恶性竞争和同质发展”，极大地降低新型城镇化的建设成本，提升我国城乡的发展质量。二是在具体领域中，除了环境保护与治理、区域内公共服务一体化和均等，在城市经济发展上，城市群强调要建立“良性的分工和市场体系”，这对于我国目前的经济治理，特别是落实“三去、一降、一补”，以城市为抓手落实“供给侧结构”改革，都可以发挥重要的作用。

　　在我国城市体系大的战略布局和框架已经明朗的背景下，我们要做的主要是“一张蓝图干到底”，以及通过技术和路径的探索和创新，最大限度地节约资源和成本。在推进以“城市群”为主体的中国城市新体系构建中，笔者认为目前一个重要问题是要做一些基础理论研究，这是影响和决定政策、机制、体制等方面的“基础的基础”。

　　目前主导我国城市规划的20世纪80年代形成的“点——轴系统”理论。它在城市规划的具体运用，一般是先确定几个基础比较好的“点”，再以它们为节点布局交通和基础设施建设，从而形成一个城市发展的新骨架。这在本质上体现了城市规划的“集中”主义，尽管适合当时我国城市化的落后现状，让一部分区域和城市“先冒尖”，打破城市在低层次上的“和谐”具有历史的合理性。但由于过度强调“集中”，也是造成城市资源高度集中、城市病普遍流行以及“千城一面”的根源。要实现协调和共享发展，解决区域和城乡之间、城市各城区之间的不平衡，有必要从解构“集中主义”的“霸权话语”开始。在未来的城市体系规划中，宜采取一种“集中+分散”的基本思路，在“集中”和“分散”之间形成良性的循环和有机互动。但就目前而言，为应对我国城市化的复杂性和城市病的挑战，我们需要更多地考虑人口、资源的多点、多线、多面式的布局，这对于新型城镇化的健康和可持续发展是非常重要和必要的。

　　（作者系上海交通大学城市科学研究院院长、教授）