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1981年，经国务院批准，沿海开放城市可建立经济技术开发区。三年后，在国务院转批的《沿海部分城市座谈会纪要》中，决定开放沿海14个港口城市，并在有条件的地方兴建经开区。我国的开发区建设发展之路由此全面开启。
经过30多年的发展，开发区——这个改革开放的产物，仍为我国的国民经济发展和对外开放事业作着巨大贡献。
近日，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《意见》）作为第一个关于各类开发区的总体指导文件，《意见》对国家级经开区等各类开发区改革创新和开放发展作出了全面部署。
其中规划的引领性、科学性和权威性地位被再次强调。记者梳理后发现，全文共提及规划20余次，足以见得国家对于规划的重视。
开发区规划现存哪些问题？怎样通过规划使开发区的“老树”发“新枝”？中国城市报记者对此进行了分析采访。
开发区频获政策红利
所谓开发区，是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。
中国开发区协会统计数据显示，截至目前，我国已有经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区219个，已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。其中219个国家级经开区2015年实现地区生产总值77611亿元，税收收入13062亿元，占到了我国经济总量的11.5%。
作为实体经济的重要载体，近年来，中央政府不断加大对开发区的重视，连续多次针对开发区发展下达文件。据记者统计，近三年来，就有六份中央文件为开发区的未来走向指明了方向。
东南大学城乡规划和经济社会发展研究中心主任王兴平在接受中国城市报记者采访时表示，上述《意见》是在全球化出现新情况、国家改革开放迈向深水区、实体经济面临房地产等压力和企业营商环境有所恶化的情况下出台的，文件的颁布对于提振发展信心、拉动经济发展返回正常轨道、改变对于开发区和实体经济发展的错误认识、回归常识和“初心”，以坚实的制造业塑造中国实体经济强国地位，进而引领新一轮全球工业化发展都具有重要的作用。
规划不当带来诸多问题
建设开发区，目的是为了更好促进新型城镇化的发展，如果缺乏科学规划和约束机制则很容易变味。随着开发区步入“壮年”，规划不当带来的发展停滞等问题逐渐凸显。
其中最为突出的是，近年来开发区内商住用地扩展太快，许多开发区打着“产城融合”的招牌，过量开发房地产而忽视工业、服务业的集聚，部分开发区还以“退二进三”名义大规模对存量产业用地改为商住用地，导致开发区经济“脱实向虚”等。
除此之外，王兴平认为，目前开发区规划还存在部分开发区规划与城市规划协调不够、开发区产业规划与空间规划脱节、规划对社会效益和居民需求关注不够、缺乏符合开发区发展规律的规划技术体系和标准规范依据，简单地与一般的城市规划技术相混淆等问题。
“开发区是所依托城市的重要功能板块，开发区规划是城市规划不可分割的重要组成部分。”王兴平说。
王兴平指出，开发区规划作为中国开发区模式的重要内涵，对指导中国开发区的快速发展和保障开发区空间的集约、有序利用发挥了重要作用。同时也是当代中国城乡规划的重要创新和对全球当代规划的独特贡献。
《意见》提出，开发区建设应符合国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和生态环境保护规划。提升开发区规划水平，增强规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。
此外，《意见》强调，对整改不力，特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录。
针对开发区下一步如何发展的疑问，王兴平建议，一要推动既有开发区的区域整合、促进开发区与所在城市之间的协调发展；二要推动既有开发区低效用地的合理再开发；三要以创新驱动开发区产业的升级、支撑中国制造业成为全球工业化的龙头；四要大力促进开发区品牌扩展、鼓励中国开发区“走出去”，拓展“海外中国工业”版图和扩大中国在全球工业体系中的份额等；五要重视从理论上对中国开发区模式的总结和对开发区规划建设技术方法和标准的总结，为开发区进一步发展和更好地走出去提供支撑。
开发区规划中的苏州样本
事实上，部分开发区已开始探路，并从科学规划中尝到甜头。苏州工业园就是其中一例。
1994年，中新两国政府间的首个合作项目——苏州工业园区经中国国务院批准设立并启动。
从此，新加坡的先进经验、裕廊工业区的核心竞争力——合理的制度安排、超前的发展规划以及先进的管理方式被引入苏州。
在苏州工业园区展示馆里有两张图片：一张是苏州工业园区启动大规模建设之前，由规划专家手绘的金鸡湖畔园区鸟瞰图；另一张则是2014年在同一个位置上拍摄的实景照片，两者高度吻合。
据苏州工业园区管理委员会金融管理服务局局长李洪秋介绍，在建园之初，园区摒弃了一般开发区“边开发、边规划”、“先开发建设后补规划”等模式，牢固确立并坚持“无规划、不开发”的理念，在国内开发建设领域首创“三先三后”开发原则，确保开发建设的科学程序、城市功能和生产力的合理布局，以及各种资源要素的高效利用。
科学的规划是园区学习借鉴新加坡经验的重要内容，也是园区成为中国开发区示范品牌的关键所在。通过借鉴新加坡和国际先进城市规划建设经验，苏州工业园区实现了“一张规划图，管了20年”。
