九省份试点省级空间规划

　　1月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确将在吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏9个省份开展试点，目标到2017年年底前，编制形成省级空间规划总图和空间规划文本。

　　什么是空间规划？

　　对于规划二字，公众不陌生。每5年制定一次的国民经济和社会发展规划，是指导国家经济和社会发展的纲领性文件；每20年制定一次的城市总体规划，是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。然而，对于空间规划，绝大多数人并不熟悉。

　　“对土地及空间开发有管控意义的一些规划叫空间规划。城市总体规划和控制性详细规划都是空间规划中很重要的组成部分。”中国城市规划设计研究院规划研究中心副主任殷会良在接受中国城市报记者采访时指出，多年以前，当时法定的规划只有城市总体规划和土地利用规划。

　　这些年来，河流、山体的保护等都会占用到很多的土地空间，但这些问题是城乡规划法和土地利用法不能完全涵盖和解决的。所以无论是林业区、工业区或是海洋区，对国土开发都有管控和指导作用。此外，他还提醒，空间规划包含不同的层次（国家、省、市县），在不同层次中要解决的问题是不一样的。

　　为何率先在省级层面开展空间规划？殷会良解释称，从市级层面来说，早在2014年8月26日，国家发改委等部委就确定了28个“多规合一”试点市县，之所以没有叫实现空间规划编制是因为，市县空间规划元素比省更加复杂、具体，涉关很多具体政策、项目的落地；省级层面的空间规划更多是解决政策落地。此外，省级空间规划还具有承上启下的作用。

　　《方案》明确，采取自上而下（省级层面向市县层面下达管控指标和要求）和自下而上（市县层面分解落实指标要求并报省级层面统筹校验汇总）相结合的方式划定生态空间、农业空间、城镇空间。

　　“光靠省级层面编制规划，落不了地；光靠市县层面去做拼合，很多大的战略目标就无法实现。要强化上下联动，形成合力。”殷会良说。

　　上海交通大学城市科学研究院院长刘士林认为，省级空间规划具有平台性，是经济社会中各个单项规划的基础。《方案》要求试点各省今年内编制完成省级空间规划总图与空间规划文本，有利于这些地区发展理念与空间利用模式的统一，对促进城乡平稳协调长期发展有重要意义。

　　记者注意到，在以往中央颁布的文件中，对于区域描述通常采用“生产空间、生活空间、生态空间”的字眼描述，此次文件中，则改为了“城镇空间、农业空间、生态空间”。

　　对此，国家发改委相关负责人解释为三方面原因：一是落实中央以主体功能区规划为基础，推进“多规合一”的战略部署要求。主体功能区规划提出了城市化、农业和生态安全三大战略格局，“三类空间”与之相对应，是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。二是“三生空间”划分单元相对精细，适于在城市或村镇内部划定，不适宜在城市外围的广大农业空间和生态空间直接划定，也不利于实现对大的地域空间的综合管控。三是考虑了国际经验和实践基础，发达国家通常先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局。

　　为何这九个省份被纳入试点？

　　记者梳理发现，文件中提到的9个省份被选为试点是“情理之中”。以海南省为例，2015年6月，中央全面深化改革领导小组召开第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

　　作为全国第一个的省域“多规合一”试点省，已开展空间规划一年有余。截止2016年底，海南省有关部门基本完成了“多规合一”32个专题、12个产业的相关研究，不仅是《海南省总体规划》出台，所有19个市县和洋浦开发区的总体规划也已编制完成。

　　“多规合一”后海南发生了怎样的变化？海南省发改委副主任朱华友表示， “‘多规合一’这张蓝图解决了各种规划交叉、冲突、打架的问题。海南确定了全省优先发展的12大重点产业，依靠“多规合一”产生的改革动力，多元化的产业发展格局正在形成。

　　自海南后，2016年6月，宁夏开展省级空间规划改革试点也获得了中央批复。

　　除这两个省份外，其余7个省份纳入试点也各有其原因。国家发展改革委有关负责人解释称：一是由于福建、江西和贵州是我国设立的首批国家生态文明试验区，开展空间规划改革是国家生态文明试验区的重点内容之一；二是吉林、浙江、河南、广西四省区的现有工作基础和相关条件较好，在吉林省开展试点有利于进一步支持东北地区振兴发展；三是9省份的国土面积、资源本底、地形地貌、发展水平、陆海统筹等情况各不相同，具有一定代表性，有利于丰富试点探索经验、校验试点成效并向全国复制推广。

　　核心是规划体制的改革

　　“多规合一”这一概念自2014年提出，现已成为规划界的主流词汇。主要针对解决各部门间的“打架”问题，从而提高办事效率，增强空间治理能力。

　　空间规划与“多规合一”是什么关系？上述国家发改委相关负责人指出，“多规合一”的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于，首先推进空间类规划的“多规合一”，后期再整合发展类规划和空间类规划。编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程。

　　“‘多规合一’的根本目的是规划体制的改革。”殷会良说，下一步部门之间会做相应的调整，把分散在各个部门手中的涉及规划事权进行整合。

　　记者了解到，在法律约束层面，目前仅有城乡规划法和土地管理法。空间规划法会不会在未来替代这两项法则？

　　“我觉得是大势所趋。”殷会良表示，城乡规划法仅管控部分城乡建设活动，而且只能去考核目标，但不能去考核单个的项目。此外，现有的很多保护法很多都不是刚性的，主要通过部门相应的规章制度来落实，这就导致在执法或者监管的时候不够硬气。

　　“空间规划法如若出台，一方面要管住所有的建设行为，另一方面要对一些保护的职能职权要有明确的界定。”殷会良补充道。