如何做实“农业转移人口市民化”

　　据《国家新型城镇化报告2015》发布的最新数字显示，2015年我国常住人口城镇化率已达到56.1%，但户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者相差16.2个百分点。这意味着仍有大量的农业转移人口被排斥在城镇户籍门槛之外，享受不到应有的市民待遇，成为城镇的边缘人。进城农民的“半城镇化”问题，直接影响我国城镇化质量，形成了城镇的“二元社会结构”，引发了许多新的社会矛盾。因此，提高城镇化的质量，做实农业转移人口市民化这篇文章，关键要在体制机制上破题。

　　形成成本的合理分担机制和统一协调机制

　　户籍制度改革之所以推进艰难，背后深层的原因在于目前我国尚未形成农业转移人口市民化成本的合理分担机制。农业转移人口市民化需要巨额资金。据中国社科院的专家们测算，若将一个农民工转化为市民，全国平均公共成本约为13万元，其中，东部地区是17.6万元，中部地区是10.4万元，西部地区是10.6万元。在全国人均公共成本中，需要短期内集中投入的约2.6万元，长期投入的每年约2400元。人均个人支出成本每年是1.8万元。除此之外，进城农民工还要支付平均每户30万元的购房成本或价格不菲的住房租金。这是一笔数额不小的资金，仅靠地方城镇政府和进城农民是难以承担的。

　　在中央政府与地方城镇政府财权与事权不匹配、在财税体制上地方各级城镇政府分灶吃饭、在人口城镇化问题上全国又缺乏统一的协调机制和支持体系的情况下，各级地方城镇政府均不愿为辖区外的外来人口的社会保障买单。特别是经济社会发达、活力较强的城镇，吸引了大量外来人口，却不愿也无力为外来人口承担社会保障责任，故而设置了较高的户籍门槛。

　　现在问题的症结已经很清楚了，如果不能将农业转移人口纳入城镇的社会保障体系，就不能实现这部分人口的市民化，也就没有真正意义上的城镇化，而要解决好人口城镇化问题，就必须首先考虑如何筹措这笔巨额资金。

　　农业转移人口市民化是一个国家命题，需要由中央政府、省、自治区、直辖市政府、其他各级地方城镇政府的协同推进，以及政府、企业、进城农民工个人的共同参与。要在分地区测算的基础上，建立中央政府、省、自治区、直辖市政府、其他各级地方城镇政府对农业转移人口市民化成本按不同比例分级承担的机制，以及城镇建设用地指标伴随人口的迁出迁入实现跨区域转移的机制。同时，要明确政府、企业、个人在农业转移人口市民化过程中的责任，由三方共同参与，分担成本。政府主要承担农业转移人口市民化在义务教育、公共就业服务、公共医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬，依法为农民工缴纳职工养老保险、医疗保险等费用。鼓励企业广泛开展职工技能培训与素质提升，为农民工向上流动创造条件。农民工要合理运用工资收入、承包土地的占有和使用等权利以及宅基地物权所产生的收益等，积极参与城镇的社会保险，参加职业技能培训，努力提升自身文化素质。要尽快建立起完善的相关配套政策支持体系，调动各方面的积极性，并形成全国统一的协调机制。

　　实行“阶梯式”“差别化”落户政策

　　考虑到不同等级城镇的承载力和对劳动力的不同需要，户籍制度改革不能搞“一刀切”，比较可行的路径是实行“阶梯式”“差别化”落户政策，有序推进农业转移人口市民化进程。

　　所谓“阶梯式”落户政策，即依据城镇等级规模、人口密度、产业发展要求、城镇空间扩展方向、人口空间布局引导取向，在不同等级规模城镇及其城区设置不同的落户条件。全面放开小城市、小城市试点镇和一般建制镇的落户条件，对于在这些城镇建成区内有合法稳定职业和收入来源、合法住所（含租赁）且工作半年以上者，可允许其在该城镇落户。严格控制人口向大城市特别是大城市人口密度过高的城区集聚，适当放宽人口密度较小的城区、新城区以及大城市周边中等城市的落户条件。通过该项措施，有效防止“大城市病”，引导人口在都市圈、城市群内不同等级城镇合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展以及城乡一体化发展。

　　所谓“差别化”落户政策，即依据农业转移人口对当地城镇经济社会发展贡献的大小，在落户的时序上体现一定的差别。可设置外来农业转移人口在当地城镇工作的年限、纳税情况、各项社保费缴纳情况、获得专业技能证书情况等多项指标，每项指标赋予不同分值，对各项分值相加总分达到一定标准要求且有永久留居意愿的外来农业转移人口，可优先将其转为当地城镇户籍居民，与城镇原有居民享受同等待遇。

　　深化农村改革

　　目前，我国农村的土地经营方式仍以农户分散经营为主，不适应现代农业规模化、集约化、专业化、组织化、社会化、产业化的发展方向，严重制约了农业增效、农民增收。对于仍以第一产业为主要收入来源的农户来讲，可以通过引导他们加入各种专业合作社、组建“股份制联合家庭农场”等形式，使他们参与到现代农业经营体系中来。

　　但对于有稳定职业和收入、举家已迁往城镇多年的农民来讲，上述方式在操作上的成本和难度就大大增加了。在这一群体的收入构成中，农地收益仅占很小的部分，他们通常将承包的土地交给自己的亲友耕种，所得收益不多且很不稳定。他们不放弃土地的首要原因，是担心如果某一天自己在城镇生活不下去了，土地将成为他们人生的最后依托。这种“城乡两栖人”的状况，既不利于现代农业的发展，也不利于农业转移人口市民化的推进，已经到了不得不解决的时候。

　　如果农民已在城镇获得合法住所（含租赁）、合法稳定职业和收入并取得城镇户口时，应允许他们将自己在农村的土地承包经营权及其在村集体土地中应占份额转换为财产权进行一次性处置，自由处分自己在农村集体经济中的股权，并有偿放弃其在农村的宅基地，以便让他们用所得资金购买城镇的各种社会保障，开展创业。只有这样，才能在不损害农民根本利益的前提下，使这部分“城乡两栖人”真正实现由农民向市民的角色转换。

　　（作者系中共青岛市委党校教授）