成都建设国家中心城巿的机遇与挑战

　　国家中心城市的基本情况和发展趋势

　　2010年2月，住房和城乡建设部发布《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》，明确提出我国建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划和定位。2016年5月，在国务院批复《成渝城市群发展规划》（以下简称《规划》），首次将成都定位为国家中心城市。

　　按照目前国家中心城市的产生方式，可以说从“城镇体系规划”的“口子”出来的，是“明媒正娶”或“名正言顺”的。而成都的“出场方式”是在一个“城市群规划”中“夹带”出来的，有些不是很正规和正式,但也是可以理解的，这是我国一种特有的“任命”方式或“公告文化”。如同常见的一些干部任免，有些是经某某部门正式任命、宣布后上任，而有些则是“夹带”在相关的活动新闻中，但同样是合理合法的。成都成为国家中心城市的宣布，和后一种“任命”方式比较一致。至于为什么会以这种“比较低调”的方式，笔者认为主要有两种可能:一是等不急正在编制的新一轮“城镇体系规划”，想急着发布出来；二是不想太声张，不想太刺激那些比成都更有实力、一直在努力角逐“国家中心城市”的其他城市。

　　由于国家中心城市身处国家战略体系中的核心或节点位置，是国家各项政策和资源的密集投放地和集散中心，正成为各种实力派大城市竞相角逐的优质发展目标。目前，除了已有的6个国家中心城市，武汉、郑州、深圳、西安、福州、沈阳、南京、杭州等也不甘示弱。可以预言，在“十三五”时期，不仅会掀起一轮更加激烈的竞争和角逐，也会有更多的“新贵”进入国家中心城市序列。其中一个主要原因是，成都成为国家中心城市，是在四个直辖市和作为改革开放标志性城市广州之外，又开了一个“国家中心城市设置”的“先例”，这会极大地刺激其他城市加大这方面的“投入”。因此，尽管成都戴上了“国家中心城市”的帽子，但这仅是诗人所说的“荆冠”。成都不仅不可以“松一口气”，而是很可能要拼尽“蛮荒之力”，才能把“第六把交椅”的位置坐稳。

　　成都的发展阶段与现状评估

　　成都市作为国家中心城市的地位已经明确，接下来的问题是如何谋划和建设。而这就需要深入研究和了解我国国家中心城市的总体情况，明确成都与其他国家中心城市以及国内具有竞争资格的大都市的差距和比较优势。

　　据上海交通大学城市科学研究院的《中国大都市数据库》，截至2014年的最新统计数据，在国家中心城市体系中，目前成都的基本情况如下：在人口上，成都以1442.8万常住人口仅超过广州，位居第五位；在空间上，成都以12119万平方公里仅次于重庆和北京，位居第三位；在经济总量上，成都2014年为10056.59亿元，刚刚跨过亿元大关，在6个国家中心城市中位于垫底位置；在人均GDP上，成都以70019元人民币，位居6个国家中心城市的第五位，仅仅超过了同属成渝城市群的重庆；在CPI指数上，成都以105.4位居第一，说明城市的生活成本比较高，也说明在物价控制及其他公共服务提供方面，不如其他5个国家中心城市。

　　据上海交通大学城市科学研究院最新发布的《2016中国大都市发展指数报告》，目前成都的发展现状可以概括为：在综合发展水平上，成都在36个大都市中排名第14位，比2013年的第12位有所下滑；在经济总量上，成都在36个大都市中排名第9位；在人均GDP上，成都在36个大都市中排名第20位；在都市人口指数上，成都在36个大都市中排名第21位，属于典型的人口倒挂型城市；在都市经济指数和都市文化指数上，成都在36个大都市中均位居第7位，也是成都排得最好的名次；在都市生活质量指数上，成都在36个大都市中排名第14位，没有进入前10，这对于在生活方式上一直享有良好口碑的成都来说，是需要引起警觉和关注的。

　　成都的机遇和挑战

　　成都建设国家中心城市面临的主要机遇包括三方面：

　　一是政策红利优渥。与环鄱阳湖的首位城市南昌、长株潭的首位城市长沙相比，拥有天府新区的成都就已不再是政策“洼地”，而此次则可谓实现了从政策“平地”向政策“高地”的飞跃。

　　二是经济增长良好。成都市2015年GDP总量为10801.2亿元，位居全国第9，同时也意味着顺利晋级万亿俱乐部城市。在经济新常态、经济增长减速变缓的大背景下，这无论如何都是一件好事。

　　三是绿色发展较好。从我国2012到2014年大都市的绿色发展指数看，成都一直位列第7，超过了城市的经济总量排名，原因在于其可持续增长指数的得分较高。这在建设生态文明的背景下，是可喜可贺的。

　　主要挑战也包括三方面：

　　一是人才人力短板明显。成都在我国大都市中是典型的“人口倒挂型”城市。同时，在管理人才、科技人才、企业人才集聚方面，不仅远远落后于北京、上海、深圳、广州等国家中心城市，就是与杭州、南京、武汉等相比，也有差距。

　　二是经济质量不高。从2014年GDP增速看，成都在6个国家中心城市中位于前列，但人均GDP水平明显低于除重庆之外的其他中心城市。

　　三是区域环境制约较大。现代城市发展不是孤独的，而是与区域总体水平紧密相关。成渝城市群的综合发展水平在我国城市群中位列第6，落后于比它体量小得多的山东半岛城市群和中原经济区。这是作为四川省会城市和成渝城市群双核城市之一的成都必须面对的。

　　最后，笔者还有两点提示：

　　一是政策红利是把双刃剑，其本身就意味着一种更强的刺激。对于已拼尽全力谋发展的中国城市，如果掌握得好，就会产生明显的“正相关”作用；如果运用不当，也会导致“政府”和“市场”新的失衡和不协调。

　　二是笔者一直强调的成渝地区比较突出的不平衡和不协调问题。目前，整个成渝城市群的最大问题是，只有两个大城市，整个区域的城市层级体系建设相当滞后。在重庆、成都先后成为国家中心城市之后，必然进一步拉大两大“寡头城市”和其他城市的发展差距和不协调。促进区域和城乡的协调和均衡，是成都必须重点考虑的，否则，这种区域环境的制约在今后会随着成都的快速发展而越来越大，而且直接影响国家中心城市建设的速度和质量。

　　（作者系上海交通大学城市科学研究院院长）