公共资源交易监管体系改革的方向

　　公共资源交易,是以非行政指令的方式，依托市场力量对公共资源进行调节的供给方式。其一方主体是掌握公共权力的政府相关部门，另一方是一般化的市场经济主体，目标是实现资源的最优配置，本质是希望公私利益均能趋于最大化。

　　存在的问题

　　由于公共利益的模糊性，公共资源交易领域一直存在权力寻租进而破坏公平交易秩序的问题，成为经济监管中的一道难题。中央多次提出要探索公共资源交易领域的改革，十八届三中全会更提出要建立公共资源出让收益合理共享机制，从而培育开放、竞争、有序的市场体系，这就为推进公共资源交易监管改革提出了更高的要求。

　　为推进公共资源交易监管，地方政府进行了积极的探索。然而，与地方公共资源交易模式的花样翻新相对的，却是公共资源交易制度规范的陈旧老化，成为推进公共资源交易监管改革的核心问题，也导致各地的公共资源交易改革要么拖着旧制度的沉重躯壳原地踏步，无法真正有效推进，要么顶着违法的风险，大刀阔斧改革，却又面临因不符合“改革必须于法有据”的原则而被“叫停”的风险。这既无法保证公共资源交易配置最优化、利益最大化目标的实现，也不符合全面深化改革和全面推进依法治国整体战略所确立的目标与方向。

　　改革的方向

　　概而言之，我国公共资源交易监管体系的建设，应当“制度统一先行，监督权统一后行”。首先应当实现一套完善的公共资源交易法治体系供给，在法律的层面统一全国公共资源交易方面的各项权力归属以及重大的制度建设，然后才能谈公共资源领域统一监管权。

　　如今，建设工程、政府采购、土地交易、产权交易等各大公共资源都实行了统一进场集中交易，全国性的公共资源交易平台正在形成。因此，有必要制定一部完整的《公共资源交易法》，作为公共资源交易领域的基础规范，有效监督公共资源交易平台的运行，促进公共资源交易配置最优化、利益最大化目标的实现，也保证公共资源交易领域改革与法治互相促进、并行不悖。

　　具体而言，公共资源交易监管体系改革和立法应重点关注以下三个方面：

　　公共资源交易管理与监督相分离的制度设计。尽管目前各地都探索建成了公共资源决策、操作与监督相分离的模式，但很多地区实质上还是存在管办不分、同体监督的现象。究其原因，各行政主管部门仍旧同时享有相关公共资源交易的管理与监督权。因此，《公共资源交易法》应明确规定公共资源交易的决策机构与监督机构，明确各自的职责范围，真正实现公共资源交易管理职能与监督职能相分离。

　　实现公共资源交易管理职能与监督职能相分离的一个重要举措，就是制定全国公共资源交易项目基本目录。目前，各地制定的公共资源交易目录之间对于进场交易项目的规定存在差异，同时，各地规定的应进场交易项目与实际进场交易项目之间也存在出入。因此，必须尽快在《公共资源交易法》中确立一个全国公共资源交易基本目录，使得应进场交易项目早日进场交易，走上规范化交易的轨道。

　　公共资源交易监管制度体系的统一整合。统一的、权威的公共资源交易监督制约规范，应当明确规定公共资源交易的监督主体、监督范围与方式以及责任追究机制等内容，从而形成一套完整的公共资源交易监督的实施机制。它首先要求要有一个统一的监督管理机构统管公共资源交易监督管理事项；其次，对各监督主体的职责义务以及具体的监督方式要明确；最后，当然还要落实公共资源交易的投诉机制，使得各方交易主体反映的问题能够得到及时、切实有效的解决。

　　为了与公共资源交易基础法律相衔接、相适应，现有的相关法律制度可能要做出一些调整。一方面，关于政府采购的实体问题应在《公共资源交易法》中进行总体性的规定，《政府采购法》可能会变成一部偏重程序的法律；电子招投标系统、异地远程评标系统等新的招投标技术和方法越来越受欢迎，《招标投标法》应当尽快确定具体的评标标准以及各种评标方法的选择。另一方面，关于专家库的整合与专家的管理，现有《评标专家和评标专家库管理暂行办法》已经过时；关于专家库的建设权是否应当控制在省级以上的人民政府手中，以及专家库的建设权与专家的管理权两权是否必然归属于同一部门，也应当尽快制定相应的法规进行调整。

　　公共资源交易监管体系中的公众参与。总体看来，在现有的公共资源交易监管体系中，社会监督渠道还不够畅通，主要是内部监督——行政系统内部的监督、纪检监察部门的监督、公共资源交易中心的监督和各相关行政主管部门的监督。这种监督是一种广义的“同体监督”，因为这些监督主体都是政府、党委部门或者利益相关体。社会监督不畅，从交易内部来说，是由于部分行政主体主观上并不愿意完全公开交易信息，直接面向整个市场；从外部来看，很多公众客观上没有公共资源交易的意愿和能力。内部监督具有很强的针对性，但也经常因主体混同而遭遇虚置风险，要想真正保证公共资源交易市场化，关键是要引入公众监督，健全公共资源交易的外部监督机制。社会公众，尤其是潜在的公共资源交易市场主体，因为可能从交易中获得巨大利益的空间，因而对于公共资源交易能否保证公平有着强烈的监督积极性。因此，应着力拓宽公众参与的渠道途径，为公众进行公共资源交易监督提供更多的空间，从而从根本上保证公共资源交易配置最优化、利益最大化目标的实现。

　　（作者单位系西北政法大学法律硕士教育学院）