网约车新政必须为大众出行服务

　　编者语

　　今年7月《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台，给全国网约车给予了合法地位，曾一度让众多网约车司机松了口气，之前因为没有所谓合法身份，他们经常遇到被罚款扣车的情况，而且一罚就是好几万元，等于几个月都是白忙活。而在临近11月1日正式实施之际，多地先后出台的地方网约车具体细则，却对从业人员及车辆的资格等方面进行“收紧”，像北京、上海、天津都要求必须有本地户口、车必须挂本地车牌。

　　这意味着，当前的网约车司机中，很多将不再有资格继续从事该行业，网约车数量将会总体下滑，很难说市场会不会从买方市场变为卖方市场，这是其一。

　　其二，任何问题都无法仅仅通过“管住”达到解决的目的，政策法律也不应围绕“方便管理”来制定。拉高入行门槛的同时其实是为黑车市场打开了一个口子，长期以来政府对黑车问题的处理一直效果欠佳，一方面是巨大的出行需求摆在这儿；另一方面行迹随时变动的黑车很难准确把控。

　　网约车既是互联网时代的必然产物也是新生事物，网约车的兴起不仅有效遏制了全国黑车市场，而且也改善了很多地方出租车司机拒载的情况。它确实存在诸如乘客安全性等方面的漏洞和缺陷，但也实实在在让老百姓体会到了出行乘车的便捷。对于这样切实改善了人们出行的新生物，政府应多鼓励其向良性方向发展，而不该因为“怕出问题”而因噎废食，一开始就管死。

　　近日，北上广深网约车“新政”落地，征求意见稿迅速引起全社会热议。究其原因，一方面在于，城市主管部门充分重视规则制定的影响，以更为开放的规制心态和方式，让社会各方有机会充分讨论；另一方面，全国网约车已有几亿人规模的从业、使用者，政策、规则的制定或改变，与他们利益密切相关，发声积极；而我国目前互联网、智能手机的高普及率，促使热点讯息传播迅速、不同观点交换及时。

　　正因如此，我们既能客观地认识到“因城而定”的实施细则的必要与亮点，也应合理的分析、讨论，征求意见稿本身的可探讨、改进之处。以一种宁慢勿快、宁松勿紧的基调，去找到保护创新、适当监管、最终服务大众的最佳平衡点。

　　此次网约车地方征求意见稿，以北京、上海等核心城市为例，社会争议的焦点已较为明确，首先，交通部等多部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）在平台、车辆、驾驶员等市场准入方面，都预留了“因城施策”的细化空间，虽有具体问题具体分析的合理性，但地方相关部门起草细则的空间仍然过大。

　　其次，在出租车整体被定性为公共交通的补充性质的前提下，细则制定部门、主管部门推崇的监管模式，是否已与当前社会对出租车服务认知、需求存在分歧。

　　此外，在北京、上海等核心城市，可能并未全面、客观评估传统巡游出租车与新型网约出租车，在“出租汽车里程利用率”“单位里程或能耗的利润率”等直观指标的差异现状，进而研判出租车产业发展的合理趋势，进行规则设计。

　　最后，基于核心城市控制人口、降低非必要功能、出租服务安全可控等考虑，细则草案中设定的，车牌、车型、车饰的要求，驾驶人户籍、学历、考试等要求，既存在与现行法律法规相冲突的可能，又显得简单粗暴、徒增社会交易成本。

　　以上焦点争议如不能在草案完善时给予妥善消除，考虑到北上广深的示范效应，必然造成全国各城实施细则的效仿，在对待网约车管理业态上，将普遍严厉，比如兰州出台的规定直接数量化限制。

　　这将可能直接扼杀这种刚刚兴起不久的“共享经济”模式，也将间接架空7部委联合文件，其承认网约车合法地位，允许其与传统出租车形式得以平行发展的改革、创新意义也将不再存在。

　　对翘首企盼的网约平台公司、驾驶从业者而言，无疑则是市场禁入、甚至重回失业的宣告，而他们的离去，则将意味着更大规模的个性化出行消费者，将重回到争相车牌摇号竞价、路边拥挤抢车，甚至乘坐黑车残摩的日子中去。这显然，也不是此次几个城市的细则草案所追求的目的。

　　思考解决、完善或者平衡之路，还是得重新回到全面、真实领会国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）上来。

　　如果简单的从篇幅配置比例来看，《指导意见》对传统巡游出租车强调改革的内容、力度、措辞上就远远高于对网约车的关注度，是客观尊重网约车新业态的体现，是强调先要深度改革现有巡游出租基础上的，规范发展新型城市出租的一种正确定位。

　　从《指导意见》对网约车模式本身的政策起点定位来看，是“规范、发展”，强调规范，更是为了鼓励创新，以抓住实施“互联网+”行动的有利时机的初衷。

　　虽然7部委的《暂行办法》的“暂行”二字，也有科学、明确的政策指引。用交通部副部长刘小明的话说，这正是为了体现网约车在各地，作为创新业态，还有不确定的情况，不同的观点，应保持政策的灵活性、可调性。

　　因此，贯彻《指导意见》核心精神的地方出租车行业改革，首先必须是一盘棋改革，应该避免走监管老套路，把网约车拉回到传统巡游车的模式之中，更不能把创新的保护名义给了巡游车，而把改革的对象却设定为网约车。

　　基于特定城市人口、拥堵等情况考虑而作出的限制性设定，既不能走回头路，将“居住证”趋势带回“户籍时代”；车牌、排量、车型、车饰和驾驶人学历等有限制、歧视性要求，也得经得起已经生效的《公平竞争审查制度》的拷问，至少对于限定的“客观性、公正性和有效性”要做得出合理的解释。

　　因此，遵照《暂行办法》起草制定的地方各城市的具体细则，应真切领会“暂行”二字的政策目的以及在《暂行办法》“因城施策”的空间意图。我的理解应是，规范、监管网约车的进度，宜慢不宜急；监管力度宜松不宜紧；并且，各城陆续出台的此类“实施细则”，还是改为“暂行细则”可能将更为准确、妥当。

　　(作者系北京外国语大学法学院副教授)