随着经济全球化和区域一体化的推进,大都市区在国家经济与区域空间体系中的地位日益重要,已经成为国家的社会、政治、经济、文化等多元空间载体。大都市区凭借综合性和整体性优势,构成一国经济增长的中枢。从世界范围来看,大都市区都在日益成为一种重要的城市地域形式。
与发达国家城市化经历的两个阶段类似,中国的城镇化也正在经历从传统城市化阶段进入大都市区化的阶段,其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出,大城市周边出现一些新兴城镇,形成新的人口和产业集聚,出现跨行政区划的通勤族。在市场机制的驱动下,中心城市功能扩散与城乡统筹发展的趋势、“汽车社会”与“地铁时代”的来临正在推动大都市区形成。大都市区的规模扩展与基础设施投资、房地产业发展、产业结构升级、人力资本与创新能力的集聚与外溢将成为经济持续增长的动力。
然而,随着各种功能在大都市区的集聚,又使大都市区承受着过多的压力。除了各类资源在大都市区整合,为人们提供了多元化分享平台外,与大都市区过度集聚相关的诸多问题,如交通拥挤、环境污染、物价过高、竞争过度、风险加剧等将处于高发期。大都市区域是带动城市经济发展的发动机,其潜在效应不言而喻,但其在治理层面也存在诸多困难。
在大都市的快速进程中,城市社会问题和城市病始终挑战大都市区的治理能力。一般而言,大都市区社会风险具有高度复杂且不确定性高、扩散速度快、经济社会危害大以及风险危害不断放大等特征。这使得城市治理不能再沿用传统的治理思路和治理方式,而需在风险早期识别、风险治理以及善后处置等各环节进行彻底的转型。随着北上广等超大城市经济快速发展、城市化进程加快、城市日益开放、国际化程度不断提升,各种来自于日常公共生活、技术、制度等领域的社会风险问题越来越凸显。近年来,许多危害公共安全的重大事件发生在这些大都市区之中,因此推进大都市区治理能力现代化是一项现实而紧迫的任务。
一般认为相比强调地方民主自治的西方国家,中国的文化与制度传统是讲求集权与协调,长期形成了中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的强大层级状控制体系,因此在中国更容易实现大都市区的协调治理。其实不完全是这样。在全球化、市场化、城市化等多种因素的复合作用下,中央政府与地方政府之间,以及地方政府之间的府际关系已经发生了巨大的变化,尤其是各个地方政府在税收、政绩考核等体制激励作用下已经演化成高度“企业化”的主体,这就给大都市区的协调治理带来了巨大的障碍和挑战。
随着中国大都市区越来越积极地嵌入全球生产网络与全球城市网络,纽约、伦敦乃至亚太区域的新加坡、首尔等全球城市内部的经济社会“二元化”特征,在中国大都市区进行“蛛网扩散”,成为外部性的诱致变量。与此同时,在中国大都市区空间治理的内在力量博弈过程中,始终表现“组织化”惯性与“市场化”力量的双重挤压与撕扯。中国大都市区发展中存在着封闭性与恶性竞争、公共产品与公共服务拥堵、发展中社会缺位、行政区划壁垒与行政区经济、区域内不断强化的行政壁垒等问题。
总结中国目前大都市区治理失效的原因,可以归纳为如下几个主要方面:一是,自上而下的等级状体系,缺乏横向协调的机制。中国的行政体制呈现出围绕上级政府的高度分割型。这种情况给大都市地区多市镇政府间的有效协作,带来了制度性的障碍;二是,缺乏行使区域性职能的政府,各自追求属地利益。在没有统一的区域政府实行区域统治的结构现状下,大都市区域的政府还是遵循各自的职责进行我行我素的 “碎片化”管理;三是,政府职能繁杂,条块职能不清,政府治理碎片化问题严重,区域问题解决难度大。条条性的管理行为被各级政府肢解,被打上严重的地方本位主义烙印;四是,法律法规的不适应。中国一些城市的空间结构正在大都市区化,但国家的城乡规划法律和规划体制尚不能适应这一变化。
因此,大都市区要实现效率性、包容性、可持续发展,应科学制定规划,遵循分期开发的原则,改善基础设施与市政公共服务,与中小城市协调发展;应避免省直管县改革可能导致的区域分散化治理,克服政府治理碎片化造成的各种不适应,充分利用省直管县、调整地级市职能的机遇,打破行政区划界限,构建具有中国特色的双层制大都市区治理体系。