聚焦资源税改革

　　资源税改革来袭 地方推进遇大考

　　■中国城市报记者 孟航

　　继今年5月1日全面实行“营改增”之后，我国财税改革再次重磅出击——7月1日起全面推开资源税改革，实行从价计征，清理收费基金；试点开征水资源税，完善绿色税收制度。

　　此次资源税改革是在深入推进供给侧结构性改革和建设“两型”社会的大背景下展开的，对于促进资源合理开发利用、实现产业结构优化升级、保护环境、促进生态文明建设、减轻企业不合理负担等诸多方面，都将产生积极效应。

　　结构性增税不可避免

　　众多专家表示，资源税改革的推出可谓正当其时，但这种说法并不能消除人们对资源税改革的关切和疑虑，其中最大的关切就是，此次资源税改革，是否会增加企业和社会的负担。

　　目前，受全国经济影响，企业经营面临相当严峻的局面。为了提振经济，减税成为人们最强烈的呼声，而且政府也一再声言要进行结构性减税。正在进行的营改增的最大看点之一，就是可以带来数千亿元的减税规模。

　　但也有质疑的声音，如果一方面通过营改增减税，另一方面却又通过资源税扩围而增税，那么，减税的效果必然被增税所抵消，不利于稳定经济。

　　虽然有关报道一再强调此次资源税改革不会增加企业和社会负担，但从常识说，既要增税却又不增加税负，难度非常大。全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受中国城市报记者提问时表示：“实际上结构性减税隐含着一个命题，就是还不可避免的有结构性增税。大规模减税、全面减税，这是最符合企业和公众的心愿，但是要在中国建设一个现代税制，不可能是全面减税，一定是结构性减税。”

　　本次的资源税改革，将合理确定资源税计税依据和税率水平，增强税收弹性，总体上不增加企业税费负担。“但运行起来以后，一定要在这里面形成一个资源产品稀缺性体现了以后，水涨船高的、特定的结构性增税的效应，这才能引导生产和消费，使资源产品在使用过程中能出于经济利益，内生的去引导节能降耗，内生的去引导所谓绿色低碳发展。”贾康表示。

　　地方政府税权扩大

　　资源税是地方税体系的重要组成部分。赋予地方政府较大的税权是本次资源税改革的突出特点，不仅可以调动地方发展经济和组织收入的积极性，而且可以提升资源税在地方财政收入中的比例，甚至在资源丰富地区，可以逐步形成以资源税为主导的地方税体系。

　　鉴于各地区存在资源条件、经济发展水平差异，为避免统一税率造成企业结构性负担增加，此次改革由中央统一规定了矿产品的税率幅度。在规定的税率幅度内，省级人民政府按照改革前后税费平移原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体适用税率建议，报财税部、国家税务总局确定核准后实施。

　　“这有助于地方政府根据本级的实际情况酌情调整，从而增加地方政府治理的积极性、主动性、能动性。” 财政部研究院资源环境研究中心主任陈少强在接受中国城市报记者采访时这样表示道，“另外，中央和地方政府对资源税收入进行分享，对地方政府是实实在在的真金白银，对税收收入稳步保障也是利好。”

　　同时，资源税改革的全面推进，也对其他地方税种的改革以及中央与地方财政关系的调整形成倒逼机制，逐步建立财力、事权和支出责任相匹配的财政体制。

　　地方推进改革考验多

　　不过，值得注意的是，在当前我国经济下行、地方财政收入减少的情况下，地方政府如何在资源税征收过程中协调各方，避免各种税费叠加征收，切实做到中央要求的不增加企业和公众的负担，成为考验地方政府治理能力的新挑战。

　　陈少强认为，资源税改革在地方逐步落实推进所涉及的最大的难点就在于征收标准的确认，他对记者说，“比如说草原、森林、滩涂等公共资源，这些资源的价格的发现落实到税的方面，征收标准、技术依据都是很大的问题，作为公共资源，它和普通的商品有极大的区别。”

　　另外，考虑到我国现有的公共资源管理体制中所存在的产权问题的缺陷，陈少强同样表示这是地方推进改革的难点之所在，“公共资源既有国有产权的，也有集体产权的，在历史上的产权不清晰，在征税的时候就出现了很大的问题。”谁说了算？谁是资源的受益者？这一问题恰恰与价格问题相关联，由于涉及到各个方面的农民、牧民、企业、集体企业，还会涉及到“向谁征”和“征了以后认不认账”等等问题。

　　即使确认了征收标准，成功地定价，解决了“向谁征”的问题，顺利地实现征收，地方政府仍然面临挑战，即如果公众感觉到有压力或者反弹的时候，政府该如何做好应对。总而言之，资源税改革在地方的落实之路漫长而艰辛。

　　除此之外，尽管资源税属于地方收入，但对于企业布局会产生明显影响，特别是欠发达地区。我国的西部地区资源丰富，市场潜力大，战略位置重要，本次资源税改革有利于西部地区的长期的可持续发展与资源的节约保护。然而西部地区经济发展相对落后，对于像新疆、西藏、青海这样的欠发达地区来说，本次资源税改革更像是一把双刃剑。“原来企业进入该地区的主要理由是低成本，如果资源税高了，资源方面的竞争优势就会丧失，会出现产业的转移和资本的外流，对欠发达地区可能是个雪上加霜的问题。”陈少强说道，“如果因为这些导致欠发达地区会有影响，中央政府需要在这个方面有效地发挥作用，比如在转移支付方面统筹考虑一下。”

　　水费成水税 能否解城市之“渴”？

　　■中国城市报记者 赵争铮

　　税一旦开征以后，若要调整或取消，需要经过漫长的法律程序。税收是严肃的问题，具有刚性。尽管税收政策会有一些调整，但不会轻易取消一个税种，它是国家强制执行的。因此这是在向全社会释放一个信号：国家在水资源的循环节约综合利用方面也是出了真招和实招的。

　　或许每个人都听说过：我们的国家很缺水。

　　提起“缺水”二字，相信大多数人脑海中浮现的是这样的场景——大地干涸，土壤成块裂开，灰得发白的土地表面没有任何绿色的生物。在纵横交错的土壤裂缝中，间或站着一颗光秃的小树，颜色已经与它脚下的土壤融为一体——灰得发白。或许还会出现一位浑身黝黑，满面皱纹的老农，举目望着缺水的土地，满目怅然。

　　这几乎已经成为我们的固定印象。这幅景象，描述的是农村的场景；生活在城市中的人们，似乎从未面对过这种画面。诚然，城市居民任何时候打开水龙头，都会有清凉的自来水喷涌而出，停水的时候非常罕见；城市居民也看不到裂开的土地，因为地上铺满的都是水泥；城市中的绿色植物总有专人维护，看起来总是那么郁郁葱葱。自然，城市居民似乎并不能从他们的生活中体会到他们处在一个非常缺水的国度。

　　水资源税 河北落地

　　7月1日，资源税全面改革，呼吁多年的水资源税改革率先在河北落地。为此，财政部、国家税务总局、水利部三部门还进一步向河北省政府印发了《水资源税改革试点暂行办法》（以下简称《办法》）。

　　或许会有人奇怪，只听吆喝城市缺水，到底缺在哪？为何要对水征税？河北人民更是疑问，平时在家洗锅刷碗、洗脸洗手用的水，会不会被征收特别高的税？

　　其实，我们的城市的确是缺水的，只是大量开采的是地下水，生活在地表的人们自然无法直接看到。财政部、税务总局有关负责人称，我国水资源严重短缺，用水浪费现象突出，水环境污染和水生态损害严重，已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7，地下水超采总量及超采面积均占全国1/3，是超采最为严重的地区。地下水超采还引发了地下水位下降、地面沉降和地裂等多重问题，严重威胁生态环境和可持续发展，必须采取有效措施，加大水资源节约和保护力度。

　　财政部税政司副司长张天犁表示，在居民家庭及企业成本、农业用水方面，将尽量保持原有的征收标准。但是，对一些超载地区的用水会加大管理和征收力度，通过调节税率，实现节约用水，低排用水。另外，如有可能，资源税立法工作将于2017年着手启动。

　　中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强告诉记者，变费为税是规范财政制度，让大家树立法治的理念。因为收费有很大的弹性，收费标准可以随意变化；一旦升级为税以后，其法律层次上升，具有强制性，并且也实际上促进了资源的循环利用和节约。

　　选择河北 并非偶然

　　“之所以选择在河北，是因为河北在京津冀一体化当中是缺水严重的地区，在北方也具有代表性。因此河北是探讨水资源从费变税的制度先行先试试点地区。”陈少强说。

　　北京大学经济学院教授平新乔表示，河北是一个水资源比较稀缺的省份，同时河北在绿色建设方面比较有基础。“另外，河北本身的用水方不像上海、北京那么复杂，对于水资源税实行后的影响可能比较容易控制。”他说。

　　《办法》指出，利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊（含水库）和地下取用地表水、地下水的单位和个人，为水资源税纳税人。文件中特别强调，对同一类型取用水，地下水水资源税税额标准要高于地表水，水资源紧缺地区地下水水资源税税额标准要大幅高于地表水。

　　在按地表水和地下水分类确定水资源税适用税额标准的基础上，《办法》明确，对水力、火力发电贯流式以外的取用水设置最低税额标准，地表水平均不低于每立方米0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元。水力、火力发电贯流式取用水的税额标准为每千瓦小时0.005元。

　　值得关注的是，超采地区的地下水水资源税税额标准要高于非超采地区，严重超采地区的地下水水资源税税额标准要大幅高于非超采地区。在超采地区和严重超采地区取用地下水（不含农业生产取用水和城镇公共供水取水）的具体适用税额标准，由河北省人民政府在非超采地区税额标准2~5倍幅度内提出建议，报财政部会同有关部门确定核准；超过5倍的，报国务院备案。

　　此外，城镇公共供水管网覆盖范围内取用地下水的，水资源税税额标准要高于公共供水管网未覆盖地区，原则上要高于当地同类用途的城市供水价格。

　　不忘初心 方得始终

　　征收水资源税的目的很简单，就是希望能够遏制资源浪费的现象，提高资源的利用效率。但具体的执行过程中，难免遇到各种问题与困难。

　　不同于其他资源税从价征收，水资源税实行从量征收。平新乔指出，水资源税按资源使用量征收，但是各省的资源拥有量和使用量差异很大，中央要一下子拿出全国都适用的每一种资源税的征收办法，是很困难的。于是就采用一个一个省试点的办法。河北的做法可能对于黄河以北的华北各省有参考意义，但对于水资源较充分的南方省份就可能不同。

　　谈及水资源税试点可能存在的问题，陈少强表示，“水是比较敏感的问题，不仅涉及生产型企业，以后要逐步落实到千家万户，还涉及到贫困人口问题。因此确认纳税人与负税人的区别，明确税收负担，实际上也为完善的资源税制体系做准备的。”

　　同时，陈少强称，费改税过程中国家想要税费平移，但实际执行中是具有难度的，这涉及到税率确定问题。企业、家庭、个人的税收承受能力不同；不同群体，不同地区的承受能力也不同。因此具体制定怎样的税率，也与各方面不同主体的承受能力有关系。另外，计税的依据也是难题。资源与其他商品不同，资源价格的计量和确认比较困难，如何通过市场化的方式确认其价格是比较大的问题。具体到水资源税方面，水价不仅包括生活用水的价格，还包括农用水、企业用水等价格的确定，还涉及水权交易，确定一个大家都认可的价格实属不易。

　　“总体来说，国家的政策是本着平稳运行的精神，不增加各方面的税负为基本原则。”陈少强总结道，特别是在“新常态”下，许多企业也出现了一些困难，在这个时候国家还是比较谨慎的。但在具体操作的时候国家政策和地方的执行层面究竟如何，中间还存在不确定因素。经常会出现国家政策初衷是好的，但地方可能会为了完成财政收入，在执行层面会存在一些问题，会引起矛盾和不和谐。“但比较好的是，在水资源税的事情上国家赋予了河北省相对多的自主权。”

　　资源税前世今生

　　资源税开征于1984年，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人征收。1994年国务院颁布了资源税暂行条例，确定了普遍征收、从量定额计征方法。

　　经国务院批准，自2010年起先后实施了原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革，并全面清理相关收费基金。改革总体运行平稳，对调节经济、规范税费关系、促进资源合理利用发挥了积极作用。

　　资源税从开征至今已有30多年，近10年来资源税收入增长较快，年均增长率约为27%，成为资源富集地区重要税收来源。

　　随着我国经济社会发展，现行资源税制度已不能适应经济体制改革和“两型”社会建设的需要，为适应经济形势发展需要，有必要全面推进资源税改革，完善资源税制度。