规范和完善新型农村合作医疗制度

　　进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，而且也制约了农村发展。显然，解决好农民医疗卫生保障问题，不仅已成为尊重农民生存权的问题，更是构建社会主义和谐社会的必然要求。因而，规范和完善新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。

　　新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是一个在旧农村合作医疗制度逐渐退出后，旨在为解决占全国近2/3农村人口的医疗保障问题而设计的新型制度。这一制度由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，实行社会统筹与个人账户相结合，但以大病统筹为主的模式。合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。

　　自2003年新型农村合作医疗试点工作开展以来，在为部分农民提供最基本的医疗保障方面，新型农村合作医疗已经取得了初步的成效：覆盖面不断扩大，筹资水平稳步提高，农民受益不断增加，制度框架和运行机制不断完善，等等。新型农村合作医疗为农民提供了基础的医疗服务，一定程度上减轻了农民就医的经济负担，缓解了农民“看病难，看病贵”的问题，提高了农民整体上的健康水平。

　　从全国的试点情况来看，新型农村合作医疗与以往的合作医疗相比具有新的特点，主要体现在以下六个方面：（1）筹资机制相对完善，明确了个人、集体、政府的筹资责任，加大了中央和各级政府的支持力度；（2）突出以大病统筹为主；（3）强调农民自愿参加的原则，赋予农民知情、参与监管的权力；（4）以县为统筹单位，扩大了统筹范围，增加了参合人数，提高了合作医疗基金规模，增强了合作医疗的抗风险能力；（5）由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监管机构；（6）各级政府配套建立医疗救助制度，资助特殊困难人员参加并享受合作医疗。不过，在新型农村合作医疗制度全面推进中，还存在着一些的突出问题，比如，农民参加新农合的积极性还不高；管理体制不健全，尚未适应工作需要；新农合基金筹资成本大，补偿标准不尽合理，补偿能力有限；医疗监管难度系数较大；立法滞后，政策不过硬；缺乏合理的人才机制；等等。

　　今后，新型农村合作医疗制度的规范与完善，需要从几个方面着手：（1）加强管理机构和管理服务能力建设。一是健全新型农村合作医疗管理机构设置；二是明确人员编制，加强人员培训；三是明确办公经费来源及各项经费标准，确保经费及时、足额到位；四是健全新型农村合作医疗经办机构运行机制，以维护新型农村合作医疗经办机构公益服务性质为核心，逐步建立规范、科学、高效、有序的新型农村合作医疗经办机构运行机制；五是建设建立实用共享的新型农村合作医疗信息管理系统，要使参合人员信息、费用明细、报补信息、药品及医疗服务价格信息等实现实时交换、更新和共享，使新型农村合作医疗工作“管理科学、操作规范、监督有力、报销便捷，信息共享”管理体制的确立和管理能力的建设。（2）扩大筹资渠道，建立长效机制。在遵循农民自愿参加新型农村合作医疗原则下，保证筹资的稳定性，政府部门可以充分发挥职能，明确政府职责，规范政府投入，确定社会化多元筹资渠道，努力扩大资金来源，完善以政府资助为主的多方筹资体系，建立出资额稳定增长机制，通过灵活多样的个人筹资方式使农民真正体会到新农合的惠民作用；（3）建立城乡一体的医疗保障制度和管理制度。为了落实“城乡统筹”的要求，推进城乡基本公共服务均等化，体现医疗公共产品的公平性，必须尽快打破城乡二元结构的医疗保障制度，建立城乡一体的医疗保障体系。（4）强化新型农村合作医疗监管，提高管理效率。一是真正发挥新农合监督委员会的实质性监督作用；二是利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用，要把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督；三是要建立有效的监管机制。（5）加快相关立法，确保新型农村医疗保障制度政策的稳定性。农村合作医疗是社会保障的重要组成部分，为了保证其顺利实施，必须通过立法的形式予以保障和规范。在西方各国建立社会保障制度的过程中，都是坚持立法先行的原则，像德国、英国这些医疗保障制度比较完善的国家，早就有相关法律予以支持。我们要通过立法形式，明确新型农村合作医疗制度的性质和地位，这关系到整个经济的发展和社会的稳定。通过各种形式的立法，增强利益相关主体的责任，保护各方权益，避免随意性，保障制度的正常运行、管理、监督和规范机制，进而从法律上为基金的安全和有效运行提供保证，体现制度的严肃性、权威性和规范性。新型农村合作医疗法律制度有着广泛的内容，其体系的设计是系统而完整的。（6）加强新农合人力资源建设，重视乡镇卫生院人才培养。鉴于基层医疗机构高素质人才的严重短缺，目前当务之急就是要通过各种途径和渠道，加快农村卫生人才的培养，完善基层医疗机构的人才建设机制。要不断加大农村卫生人才培养的力度，有计划的分批对乡镇卫生院的卫技人员进行技能培训，充分利用专业院校和条件好的医院的培训资源，实行集中培训和进修相结合，培养符合农村需要的医护人员；鼓励开展县、乡、村卫生机构的纵向业务合作，提高乡村卫生机构的服务能力和服务水平。坚持城市医院对口支援农村卫生单位的制度，严格执行城市医务人员在晋级前必须到农村服务一年的规定。同时，有关部门应积极研究解决乡镇卫生院和村卫生室卫生技术人员的编制、职工的工资待遇问题，在政策上给予倾斜，引导大中专毕业生到农村基层工作，使乡镇卫生院人才进得去，留得住，为广大农民群众提供优质的医疗卫生服务。

　　（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）