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全文复制编者按
2014年2月26日，中共中央总书记习近平在京专题听取京津冀协同发展工作汇报后指出，京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面，并就推进京津冀协同发展提出7点要求。2015年12月20日至21日中央城市工作会议在京举行，会议再度强调了“京津冀协同发展”的战略地位。据了解，近年来，京津冀协同发展在基础设施、产业协同、资源流动、公共服务和生态环境五个重要领域取得了不少成就，但依然存在很多问题亟待解决。为此，中国城市报记者在博鳌亚洲论坛2016年会暨“京津冀一体化，众行以致远”分论坛上对国务院发展研究中心副主任、京津冀协同发展专家咨询委员会委员张军扩部长进行专访，张部长就京津冀协同发展目前面临的主要问题做了深度解答。
中国城市报：目前京津冀内部差别极大，北京凭借首都的区位优势汇聚了各方资源，金融、文化等高端产业聚集，相邻的河北以重工业主导，环保压力巨大，产业结构转型受困。请问在京津冀一体化的过程中，如何有效破解北京的“虹吸”效应，实现由“虹吸”到“溢出”的转变？
张军扩：京津冀内部特别是京津与河北省之间发展差距过大，的确是一个突出问题，也是京津冀协同发展战略需要着力解决的问题。导致区域发展差距过大的原因十分复杂，其中一个重要的原因是，三地之间长期以来没有形成有效的优势互补、互动发展的格局，北京、天津的发展，不仅没有形成对河北发展强有力的辐射、带动作用，反而出现较强的“虹吸”效应。河北与京津相比在招商引资等方面处于劣势，河北的企业发展一旦稍有规模，往往就会想着把总部迁到京津。河北人才等其他资源向京津的流动和集中就更不用说了。这种情况下，河北的发展不仅受阻，而且经济结构上偏重，特别是集中了过多的高消耗、高排放产业，对整个区域的生态环境形成了较大的压力。
实现从“虹吸”到“溢出”的转变，需要从多个方面进行努力，目前来讲比较重要的是三个方面。一是规划的管控。通过规划，科学界定三地的功能定位，并以此管控、引导和培育三地产业发展，促进形成优势互补、协同发展的分工结构，重点管控和疏解北京的非首都功能。其次，努力缩小三地之间，尤其是京津与河北之间在政策环境和公共服务方面的差距，充分发挥市场机制在促进要素流动和优化资源配置方面的作用，重点加大河北省在优化发展政策环境和提升公共服务水平方面的支持力度。三是加大三地政府间的合作，形成类似于共建区域、利益分享的平台和机制，增强政府间合作的积极性。
中国城市报：京津冀协同发展规划纲要提出，在京津冀要建立一个现代化的城市群，北京得把非首都功能转移出去。请问天津和河北将分别承接北京转移出来的哪部分非首都功能？
张军扩：疏解北京非首都功能，不仅是促进协同发展的重要途径和重要任务，也是一步先手棋，具有先导作用。《规划纲要》对疏解对象、疏解原则、疏解方法、疏解方式等，都做了比较全面和具体的部署，是今后疏解工作的主要指导性文件。
天津和河北在承接北京非首都功能中分别扮演什么角色，首先要从津冀二者的功能定位来分析和把握。天津的定位是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革开放先行区”。因此，天津要重点考虑吸引那些能够增强其制造业技术水平和研发能力、国际航运核心区地位、金融创新运营能力的科研院所、教育培训机构、航运和金融类企业及数据中心、呼叫中心等。河北的定位是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。因此，河北要重点吸引和承接有利于其产业转型升级的科技成果转化型企业、北京不具备优势但符合环保标准的生产加工型企业，推进农业生产基地与首都市场的产销对接，还可考虑吸引和承接北京需要外迁的教育、医疗、培训机构，以改善河北公共服务条件，增强其对生产要素的吸引力。
需要强调的是，现实当中天津与河北最终能够承接到什么样的企业和产业，并不会完全按照我们根据功能定位所做的分析，还要看市场的作用与选择。
中国城市报：从目前的规划来看，以交通为主的基础设施在京津冀内部联通是最重要的，为此京津冀将打造一小时轨道交通圈，同时打通断头路。但有专家提出，中国城市群区隔、断头路几乎都与行政区划有关，随着京津冀一体化推动，京津冀沿用以往行政治理模式将难以为继。对此，您如何看待？
张军扩：交通的确很重要，它不仅是京津冀协同发展的骨骼系统，也是区域市场一体化的基础条件。按照《规划纲要》，京津冀协同发展，不仅要优化首都北京的空间结构和布局，还要优化京津冀区域的空间结构和布局，打造京津冀世界级城市群。而实现这种空间结构优化的基础和前提，就是要有现代化的、快捷和高效的交通运输系统。因此，《规划纲要》将交通确定为京津冀协同发展需要率先突破的领域之一，并从轨道交通、公路交通、港口、机场、城市内部交通以及交通智能化管理、区域运输一体化等方面进行了部署。
当然，对于协同发展来讲，交通只是一个必要的条件，而不是充分条件。如果其他方面的条件或政策跟不上，交通条件的改善可能不仅难以有效促进协同发展，甚至可能进一步拉大区域及城乡之间的发展差距。因此，在大力促进交通一体化的同时，还必须大力促进发展政策和公共服务的一体化、均等化，特别是要加大对发展相对落后地区的政策支持力度。
至于断头路及区域、城市之间发展协同性不足等问题，肯定与行政分割治理模式有关，但也不能完全归咎于此，对此可以考虑从两个方面研究改进。一方面，在现有行政治理模式之下，我们还是有很大的改善余地。比如改革地方领导干部的考核评价体系，使其更加关注民生的改善和生态环境的保护；在经济联系比较密切的区域建立政府间的沟通协调机制；规范地方政府行为，破除地方保护，促进要素流动等。另一方面，要研究探索如何进一步完善行政治理模式，比如进一步改革和优化中央与地方的事权财权关系，特别是进一步加强中央政府在跨区域、跨流域事项方面的规划管控和执法力度等。
中国城市报：在京津冀一体化过程中，企业流动也非常重要，目前在软件对接方面仍面临着很多难题，比如外迁企业职工户口落于何处，公共福利是否会降低，税收应该交到何地，当地是否有民间组织协调，使企业家、企业的竞争环境不会因为搬迁而恶化等，对此，您认为该如何有效解决？
张军扩：这个问题的确很重要，它实际上涉及到在促进京津冀协同发展过程中如何正确认识和处理好政府与市场关系的问题。
《规划纲要》明确提出，促进京津冀协同发展，要坚持“市场主导，政府引导”的原则。所谓市场主导，就是要发挥市场机制促进各类资源在京津冀区域有序流动和优化配置中的决定性作用。企业流动问题，实际上是在市场机制引导下的资源流动和优化配置问题，只有基于市场机制的流动和配置，才能保障其有效性和可持续性。然而，市场机制作用的发挥是有条件的，这些条件和环境需要政府来创造和维护，包括了职工户口问题、公共福利问题、税收政策问题以及硬件环境问题等。
目前，京津冀协同发展面临的一个突出问题是,与京津特别是与北京相比，河北在政策环境、公共服务条件等方面存在一定差距，对各类生产要素特别是人才的吸引力相对不足。如果这个问题不能有效解决，不仅北京非首都功能疏解会面临较大困难，在加快河北发展、缩小区域差距方面也会很难取得有效进展。解决这个问题需要从两个方面努力。一是河北方面，要下大力气改善营商环境，包括硬件环境和软件环境，增强对各类人才的吸引力。另一方面，从中央层面来讲，要加大对河北的政策支持力度，特别是在京津冀区域范围内，不仅要把现在北京、天津所享有的一些优惠政策扩展至河北，拉平河北与京津之间的政策落差，还要根据河北实际情况采用一些比京津更加优惠的政策，只有这样，才能真正促进要素从京津向河北的流动，逐步缩小发展的差距。
中国城市报：据环保部测评，2015年空气最差的10个城市中，京津冀地区就“揽下”7席。虽然京津冀地区已经建立了污染联防联控协调机制，但在实施的过程中依然存在不少问题：以合作协议方式约定各地的污染防治责任，约束性不强，落实效率不高；区域经济社会发展不均衡，各地环境质量改善需求不尽相同，区域治理目标与标准难以统一，而排放标准不一带来的后果是污染在区域内的转移，于整个区域而言，污染源并未消除。请问该如何有效解决这些问题？
张军扩：近年来，京津冀成为我国东部地区生态环境问题最为突出的区域，特别是空气严重污染问题，不仅影响人民群众的身心健康，也影响北京首都功能的发挥。正因为如此，《规划纲要》把生态保护和环境治理作为京津冀协同发展率先突破的重点领域，并从建立联防联控机制、加强环境污染治理、发展循环经济、推进生态保护以及应对气候变化等方面做了全面部署。
《规划纲要》发布后，三地政府和社会各界积极响应，加大工作力度，加强沟通协调，取得的成效还是较为明显的。比如，2015年，根据环保部统计，京津冀区域13个城市平均空气质量达标天数191天，占全年天数52.4%，同比增加35天，提高了9.6个百分点。其中，2015年北京市空气质量达标天数186天，占全年天数的51.0%，同比增加14天，优级天数增加13天。对于三地政府和社会各界所付出的努力和所取得的成效，要充分肯定。另一方面，我们也必须清醒看到，这个改善还是十分初步的，尤其是与人民群众的期待相比，差距还是巨大的。因此，对于环境治理，我们既要有信心，要持之以恒、毫不松懈进行努力，也要看到其艰巨性，避免急于求成。从根本解决问题，涉及到从生产方式到生活方式的根本性转变，不仅需要政府加大工作力度，加快转变经济发展方式和优化经济结构，也需要我们每个社会成员为之做出改变和努力。
