『周其仁』谈城市

　　编者按

　　2015年12月14日，北京大学国家发展研究院教授周其仁做客新华网《思客讲堂》，发表了题为《以紧凑对蔓延——再谈城市化下一程》的演讲。在现场，中国城市报记者还就北京积分落户的问题请教了周教授。

　　最近，《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》的发布成为舆论的焦点。北京从80年代就开始提人口控制，但结果一再被突破，而且从世界范围来看，人口向特大城市聚集也是一种趋势。请问您如何看待上述问题？北京应该如何进行人口调控？

　　——中国城市报记者王笛提问

　　紧凑正当时

　　在我国城市化的进程中，出现了大量的“空城”，这是为何呢？我们都懂一个常识：杯子满了，水才外溢；杯多水少，哪个杯子也装不满。中国城市的超前扩城造城现状，就好比在一个桌子上摆了太多的空杯子，哪个也装不满，每个杯子又希望把别人的水先引到自己杯子里来。但是在相当长的时间内，这种竞争前景很渺茫，谁也不愿意把水倒出来，结果就是一个个大大的杯子，很少的水。

　　针对这种现状，观察者提出了一个问题：为什么不少放点杯子，倒满一个再倒一个？毕竟，放这么多杯子，需要我们承受巨大的财力和环境压力。

　　城市“摊大饼”的现象确实有一些不合理性，但是有其产生的道理。通常来讲，是机制的问题：一是观念，二是利益，三是习惯。

　　第一，有一种观念认为，等人多了再修，就来不及了，就贵了。这有一定的道理，但是超前建设有一个适度的问题。超前建设必定要动用资源、谋求回报，而这些资源无论是来自财政还是借贷，都是稀缺的。如果城市建设超前得太厉害了，在经济上就承受不了这个负担。

　　第二，土地财政的利益动力让很多地方政府有很强的冲动，一届一届去夸大城市面积，去“摊大饼”。土地财政其实是土地债务，因为地不是钱，政府需要把地抵押给银行，然后得到一笔债务去发展。此外，地方政府的竞争也加剧了土地财政的不断上演。

　　第三，改革开放初期，我国重视工业生产，忽略了城市的基础设施，因此出现了“只要修路就有车来，只要修房就有人住”的现象。然而，从90年代末基础设施大投资以后，这种“哪里修，哪里满”的情况在全国就开始变化了，很多地方修了很长时间，人气却旺不上来。

　　现在的情况是，经济下行，过去认为不可持续的地方，现在看来，真的是不可持续。在这种情况下，我们有必要讨论下一程的城市化到底要怎么走。

　　我选了一个关键词——紧凑。紧凑城市是一种主张，虽然人们对其还有很多的争议，但没有关系。我感兴趣的，不是它的主张，而通过这种主张，会有一些经验上的发现。

　　2014年一篇讨论碳排放的论文发现，美国的亚特兰大和西班牙的巴塞罗那相比，城市人口总量差不多，但城市占地面积相距甚远——亚特兰大占4280平方公里，而巴塞罗那只占100多平方公里。同样的人口，不一样的占地，产生的一个结果是，亚特兰大交通引起的碳排放量是巴塞罗那的10倍。这非常值得我们注意。

　　日本的富山市是一个40万人的城市，超高龄社会到来之际，老人不出来，城市没有活力。为了应对这种情况，富山市发明了一种便于老人上车的地面电车，并通过电车把城市的主要节点连接起来。这就促使居民往轨道交通的两边集聚，居民基本上走500米就可以到达车站。通过这种方式，富山市回答了如何激活老龄化社会的活力问题。如今，富山市已经成为日本的明星城市。

　　虽然中国的城市问题与日本不同——中国的城市问题主要是城市“摊”得太大，但是如何让我们的城市收拢进而变成有活力的城市，某种角度上，是可以借鉴日本经验的。

　　在中国，我们的城市发展也有一些积极现象。例如，深圳最初是搞工业的，人聚起来后，就开始改造工业区的形态，将其变成有商、住、办公和研发的形态。再往后，就将更多城市服务形态插入到工业区里面。如今，深圳是一个创新的园地，希望把许多创新企业吸引到那里。深圳的与时俱进说明，一个物理形态不是建成以后就多年不变，随着人气和城市生活的改变，城市形态也应改变。

　　类似的经验在全国还有很多，例如义乌小商品城、上海老外滩、成都宽窄巷。它们共同的特点是：不蔓延，在一块不大的空间往紧处凑，合理加密，聚起旺旺的人气。

　　此外，深圳等地的积极现象，不是完全政府主导开发的，而是民营企业在挑大梁；不单单是盖一个房，而是一片区、一个城市的激活。这些经验对其他城市和下一程的城市化很有意义。

　　如果城市化的上一程是以扩城造城、城市蔓延为特征，那么城市化的下一程或以紧凑来对冲，集聚为先、人气为王、便利为重，让更多城乡居民享受更积极活波的都市文明。为此，要转观念、转策略，更多地利用市场机制，更大限度发挥各类“城市事业家”主动有为的创新作用。

　　北京人口如何调控？

　　计划经济下，人是不能随便动的。那时的规划和计划都是很好做的，哪里去多少人也都是可控的。但是改革开放之后，这个因素松动了，生产力中人的因素活起来了，激发了巨大的生产力，也激发了普通人的自由，这都是正面的。但挑战是，人到底往哪里走？会落在哪里？

　　整体上，我们现在对这个问题的理解甚少。很多地方，包括北京、上海，规划的第一项就是测将来有多少人口。这种认识从基础上就打了问号，根据什么测？如果根据趋势外推，是推不出来的，因为人口限制条件发生了根本的变化——从不准随便流动，到进来要办户籍，变成可以在一定条件下进来。

　　在这种情况下，人往高处走是不可抗拒的。现在交通成本很低了，人们可以从很远的地方来。这个半径越长，越是挡不住人们要来。北京收入这么高，上一代来不了，下一代也要来。

　　倒过来看，特大城市确实有人口超载的问题。城市的管理布局和基础设施都是给定的，但目前的情况是，城市的很多地方都是人仰马翻的。面对这些矛盾，市政府也很头疼。如果把城门完全打开，似乎有些脱离实际。

　　那么，怎么找平衡呢？一是要把城市里收入高的不正常因素去掉。中心城市收入高是分配的结果，也就是公共财政分配不均——北京作为中心城市，其医疗、教育、文化都是别的地方无法比的。如果所有公民得到的公共财政比较平等，人们往北京来的诱因就会降低。

　　二是要充分发挥大城市的市场作用，抑制人口。大城市的收入高是一方面，但是人们都来了以后，很多成本就贵。因此，北京在城市的水价、房价这些所有价的控制上要当心，不要因为北京是首都，就要控制得比别的地方更加严格。有控制就等于有补贴，有了补贴，人们自然要来，所以要尽可能地削减这些因素。

　　三是过渡时期要选一些过渡性的办法，像北京刚刚公布的积分落户政策。完全不让人们来京，似乎讲不过去，所以出现积分制。这方面，广州早就进行了试点，积累了很多经验。

　　四是要进行人口统筹。人们老了以后，不一定都待在城里，特别是年轻的老人。年轻老人可以离开中心地段，到郊区购买物业，这样可以缓解中心城市压力。若要实现这一项，关于城市居民不能到郊区购买物业，仍需要讨论。

　　当然，更根本的是城市要不断进行更新，增加承载力。然而，我们目前对这条普遍信心不够，一想到大城市，就觉得已经人仰马翻了。其实，人仰马翻跟我们很多的管理、设置、机制有关系，若想改善，是可以改善得了的。不过这么大一个问题，任何一个简单的药方都是很难完全解决的，需要多方一起努力。另外，这也不会在短期内就改善，人仰马翻的状况大概还要持续一段时间。