土地要入市，制改要先行

　　土地制度是基础性制度。然而，随着城市化进程加快，我国农村空心化、土地荒废等问题十分突出。在中央全面深化改革领导小组第七次会议上，习近平总书记指出：“要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点……要坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。”可以说，合理配置农村土地资源，是促进农村发展的强大向心力。基于此，土地制度改革有以下三条建议：

　　健全土地征收制度，保障农民合法权益。目前，我国的土地征收制度基本上是按照土地管理法来实施的。我国国土辽阔，存在区域差异、经济发展不平衡等问题，再加上土地本身的区位性，按照农业用途来进行补偿是不科学的。除此之外，国家对集体土地征收的必要前提是为了公共利益需要。但是，在土地征收的法律规定中，并没有明确指出“公共利益”的具体范围。实际上，某些政府为了追求GDP，或者一些领导因一己私利，与一些商业集团打着“公共利益”的旗号，擅自对农村土地进行征收，造成了大量的耕地流失与失地农民的出现，严重威胁社会和谐与稳定。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益的用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制；全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

　　健全农村集体经营性建设用地的入市制度，激活农村存量资源。早在十七届三中全会后，党中央便开始了集体经营性建设用地入市的试点工作。十八大以来，中央在这方面做出了进一步探索。农村集体经营性建设用地入市的放开，意味着它可以和国有建设用地一样，直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现统一市场和同地同权。这有效地改变了地方政府长久以往高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。具体而言，健全农村集体经营性建设用地入市制度和产权制度，赋予其出让、租赁、入股权能，明确其入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度，挖掘农村集体经营性建设用地的价值，提高农村集体组织的公共服务能力。

　　健全农村宅基地制度，完善确权、激励、约束、分享机制。农村宅基地是指农民经法批准，用于建造住宅（包括住房、附属用房和庭院等）的集体所有土地，是广大农民安身立命之本。首先，农村宅基地制度改革要对宅基地进行确权登记颁证，向农户颁发具有法律效力的权属证书。其次，对农村宅基地上所建造的建筑物进行房屋产权登记颁证，向农户颁发具有法律效力的房产证，将农村宅基地和房屋纳入不动产登记，依法保护农民合法权益。再次，对闲置、空置宅基地、一户多宅、村内空地等，要展开清查和评估，建立激励机制，引导其自愿有偿退出，并参照国有划拨土地基准地价给予补偿。比如，村民因继承房产而拥有两处以上宅基地的，可以在集体经济组织内部买卖。另外，还需要创新农民住房保障机制，以及展开农民住房财产权抵押、担保、转让工作，并建立宅基地流转收益分享机制。具体做法表现为：如果原有宅基地被整理为耕地，原使用人可以继续使用，或者交由集体组织统一流转，按年或一次性获得流转费。如果宅基地被整理为建设用地，则可以凭使用权入股分红获取收益。最后，建立健全的城乡统一社会保障体系。放开城市户籍制度，也是推动农村土地流转必不可少的改革措施。

　　当前，我们要立足基本国情和发展阶段，让“看不见的手”在资源配置中起决定性作用，更好地运用“看得见的手”；以效率和公平原则为指导原则，将农民的利益放在首位，保障农民公平分享土地增值收益；以健全土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市制度、农村宅基地制度为农村土地制度改革的突破口，发挥法律引领和推动作用。既要建立各类合法机制激发农村资源的潜力，又要满足农民的合法利益诉求，从而推动农村建设用地制度改革走上人性化、可持续发展的道路，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

　　（第一作者系西南民族大学教授）