京津冀税收一体化路径选择

　　要点提要

　　短期来看，应该适度调整现阶段最不利于三地协同发展的地方税收政策。 

　　中期来看，配合深化分税制改革，由中央主导，建立京津冀税收改革先行试验区和配套的京津冀税收统筹协调机制。 

　　远期来看，全面深化税制改革，落实税收法定，设计配合区域内产业互补、错位发展的税收，最终实现促进市场要素的合理流动和资源的优化配置。

　　推动京津冀协同发展，是我国首次将省际间协同发展上升为国家战略，这意味着优化经济发展空间格局这个大战略被赋予新使命、新内涵、新常态。而在协同发展过程中，税收可以发挥合理引导资源要素流动、均衡社会财富分配和通过优化结构促进公共服务质量提升的重要作用。因此，建立并完善科学、公平、统一的税收制度和政策体系，充分发挥税收政策对产业升级、科技创新、城市建设、环境保护、公共服务等方面的宏观调控作用，意义重大。

　　税收整合的基本原则 鉴于经京津冀三地目前在产业结构、发展阶段、公共服务、管理能力存在的客观差距，京津冀税收整合的落实应该按阶段进行，做到“有同有别、有保有压、由易到难、由点及面”。 “有同有别”绝不是指无差别地要求三地的税收政策整齐划一、毫无区别。而是在区域通盘规划下，根据各地自己的资源禀赋优势以及协同发展的整体规划布局，明确京津冀三地税收的总目标和侧重点，为京津冀区域内部合理产业结构和产业集群的形成创造制度条件。 “有保有压”是指在实现京津冀协同发展的目标、完善三地税收制度的过程中，将不可避免带来减税。为平衡税收政策造成的减收与三地实现基本公共服务均等化对财政支出产生巨大需求之间的矛盾，应当在完善税收政策过程中遵循“有保有压”的原则，使税收收入增减得当、结构优化、平稳过渡。不要局限于短期的得失，而应放眼长久。在引导区域内资源合理流动的同时，保证政府财政收入的稳定增长，进而满足区域内经济和社会的协同发展。 “由易到难”是指为了更有效地实现京津冀的税收政策协调，税收的整合完善要先易后难。把最易调整协同的税收作为京津冀税收政策完善的突破口，由携手到协助、再到协同，有条不紊地解决京津冀协同发展中的税收问题。 “由点及面”是指在综合考虑各方面因素的基础上，以迫切需要协同的领域作为切入点和突破口，先行先试，再研究配套改革。在试点取得一定效果后，再抓点扩面，对涉及的税收制度架构的各种要素进行广泛吸收、重新排列组合，在此基础上形成新的政策工具。 根本上，京津冀税收的调整要以税收法定为基本原则，完善国家层面和地方政府的制度设计，为充分发挥财税这一国家治理的重要工具在京津冀协同发展过程中的作用创造有利条件。

　　税收整合短期办法 具体来说，京津冀税收制度的调整和执行应该分步骤、有阶段地进行，每个阶段有各自的政策目标和实现路径。 适度调整地方税收政策的执行标准，消除资源要素合理流动的地缘障碍。例如，当前三地的城镇土地使用税差异较大。近期，可以先对三地的城镇使用税统筹协调，研究调整使用税额标准，至少在同一区域、同一品质条件的土地上,使用统一的税额，为产业优化和布局创造相对统一的土地资源利用条件。对于总部在京津但是二级分支机构在河北的企业，可以通过搭建汇总纳税企业协作管理平台的措施来解决。具体来说，三地可以定期召开联席会议，开展区域内汇总纳税企业总分机构所得税联合检查。同时，交换总分机构征管信息，协商税款分配比例，遏制区域内企业出于非正常商业目的而进行的税收安排，规范企业的市场行为。 减少或废止自行出台的税收优惠政策。为了自身的利益，三地的某些地方政府以各种理由擅自制订税收优惠政策。特别是在承接北京的某些产业或企业的转移过程中，津冀的某些地方更有可能出台利于自己的税收优惠政策。这些地域色彩强烈且带有争抢资源性质的“土政策”，不利于区域经济的整体协调发展，也影响了税法的刚性约束力。因而，整理、规范、减少或废止地市自行出台的缺乏税法支持的税收优惠政策，减少不合理的“税收洼地”，是当前十分必要的。特别注意的是，在整理过程中要废止由税法解释权政出多门引发的税收优惠政策。应该统一规范税收法律的解释权，减少互相抵触的税收政策。另外，要着力减少区域间税收的恶性竞争。已经出台的区域优惠政策，执行到期的应不再延续；未到期的要明确终止期限；带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转推广。在京津冀税收优惠区域清理过程中，除保留北京中关村、天津滨海新区外，建议增加河北渤海新区、曹妃甸新区和正定新区等享受同等或类似的税收优惠和出口退税政策，避免“税收洼地”效应造成区域内市场秩序的紊乱。 创建新的引导方式，形成区域内税收梯度差，引导产业转移与优化。按照国家产业政策要求，在特定行业运用税收优惠政策加以引导，根据产业差别给予分级优惠，形成更为突出、更具特色的“比较优势”。对于共享税收政策中的优惠空间，未来的制度设计要充分发挥其导向、激励作用。同时，要丰富地方税收优惠政策的形式，使不同形式的优惠政策的独特作用得到充分释放，以增强地方税收的灵活性，实现税收的工具效应作用。对于优势支柱性产业，要加强税收引导。在引导三地产业转型升级的同时，维持经济稳定，并借助传统的支柱产业加快高新技术产业、现代服务业和战略性新兴产业建设，运用税收政策为其提供优惠，加快其成为京津冀区域内的新增长点。对生态建设和环境保护而言，更应充分发挥税收政策的工具作用。区域性优惠政策和产业型优惠政策调节使用，有针对性地出台新税收政策，并通过环境税等经济手段，营造治污者受益、超排者受损，公平竞争的市场环境。另外，利用税收加快跨地区生态补偿机制的建立，建立统一协调相关利益方的体制机制，做到利益共享、责任共担。

　　税收协同中期步骤 建立涵盖政策协同的配套协调机制，实现区域的共同治理。共同治理就意味着必须打破行政区划藩篱，去掉本位主义思维，摆脱各自封闭状态。共同治理也意味着相互深度开放，统筹规划定位，在顶层设计上下足功夫，做好功能区分。从税收角度来看，北京作为国家的首都，其功能定位为全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，税收制度设计应有利于支持现代服务业、金融、商贸、旅游等行业；天津市作为北方重要的港口和制造业城市，应当制定有利于支持高端制造业、高科技产业、国际航运和国际物流等行业的优惠政策；河北可以制定有利于制造业、原材料产业、物流业、旅游业、工产品交工等行业的优惠政策。通过税收使三地形成良性互补，以功能区分、融合发展推进，避免同质化的问题。 具体到执行层面来看，京津冀地方税务机关要在总体工作机制的框架下，分别就税收政策、税收征管、税收收入与分析、纳税服务、税务稽查、干部管理、信息化建设和税收科研等方面建立具体相应的协同机制。另外，也要建立京津冀地方税收利益协调机制和利益争端解决机制。三地协同发展意味着三地之间的经济联系更为紧密，在此过程中的利益分配问题不容回避。三地对于跨省市的生产投资、产业转移、功能共建园区、科技成果落地、招商引资异地落地等项目，应进行利益分享的制度设计和政策安排。在税收方面，京津冀三地政府应该按照三地对产业的的边际贡献系数比例，对省级产业转移实行税收分享，即横向分税制；对于跨省市合作项目带来的新增增值税、所得税等地方留成部分，可按照一定比例在合作地区之间进行分成。除此之外，对税款征收、税收政策落实方面出现的矛盾和问题也需进行协调处理，及时纠正和杜绝恶性税收竞争，防止税收流失，避免市场的不良竞争。最重要的是建立常态化的数据信息交换机制，实现统一信息平台下的业务整合，并逐步拓展数据交换范围，实现区内税收资源和数据的综合开发和科学利用，强化区域税收监管和信息共享。 建立京津冀税收改革先行试验区。自1994年分税制开始实行至今，地方政府财权与事权不相匹配的矛盾日益突出。地方政府为了满足公共服务和经济建设的支出压力，千方百计扩大财税来源，引发了诸如高度依赖“土地财政”和大规模举债等严重问题。因此，对分税制的调整和改革势在必行。建议应该按照中央《深化财税体制改革总体方案》中深化税收制度改革的总方针，在国家税务总局统一领导下，联合有关部门开展调研，在重点领域如大气污染治理、产业协调发展、科技创新驱动、城市发展和公共服务方面，积极研究完善支持京津冀一体化发展的相应税收政策。在推进税制改革、完善地方税收体系建设等方面把京津冀三地作为先行先试的试验区，发挥试点政策先行对京津冀协同发展的引导与促进作用。通过试点，推进资源税税制改革，加快推动煤炭、矿产资源有从量计征向从价计征转变。适当提高资源税税率标准，整合各类资源性收费，将资源性收益从经营性收益中剥离开来，将资源性收益的主要部分和国有企业红利纳入公共财政，专门用于改善社会和公共服务。

　　税收一体化长远目标 京津冀区域一体化发展，并不是意味着消除各个城市独特的发展个性，而是按照各个城市的优势发展其对应产业，形成互补互动的统一市场。针对京津冀三地的各地特点，充分利用其资源和交通的区位优势，把鼓励、限制和引导三种政策有机结合起来，促进产业结构和调整和经济增长方式的转变，实现错位发展，建立起既能充分发挥自身比较优势又能符合市场竞争规律，从而推动各地区差异化发展的产业结构。促进区域内生产要素共享，消除地域行政壁垒与关卡，打破市场分割状况，建立京津冀区域统一大市场。同时，积极促进资源共享，实现人才、资金、企业资产等生产要素在区域内顺畅流动。配合未来产业发展的总体战略规划，研究配套税收政策，完善顶层设计，为区域经济发展不同阶段提供不同的税收支持，推动京津冀区域经济、社会和生态建设的全面进步。 （作者系中国人民大学副教授）