环保机构执法垂直管理

　　10月26日至29日，中国共产党十八届五中全会在北京举行，十八届五中全会公报指出，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

　　垂直管理 避免地方干预

　　2015年7月，国务院办公厅印发了《生态环境监测网络建设方案》，明确要求环境保护部适度上收生态环境质量监测事权，准确掌握、客观评价全国生态环境质量总体状况；各级环境保护部门主要承担生态环境质量监测、重点污染源监督性监测、环境执法监测、环境应急监测与预报预警等职能；地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权，逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。

　　这意味国控环境监测站将由国家环保部直接管理，省控站的监测工作则上收到省或直辖市的环保部门负责。而实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的规定则是实质性的延续。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受中国城市报记者采访时表示， 垂直管理分为监测的垂直管理与监察执法的垂直管理制度。监测执法与监察执法是两个不同概念，监测执法有利于防止地方做假，有利于上级对下级掌握准确的监测数据。 监察执法与监管是两个概念，监察执法是上级对下级的监察，如抽查，巡查，防止地方不完成任务，并没有否定市、县一级的环境监管权。

　　“监察执法垂直管理，例如，环保部直接到地方监察，省环保厅到下一级地市监察，以及约谈、追责的力度会加大，但地方的环境监管权并未上收，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》仍规定环境保护的属地负责制。而上级对下级的监察执法也是有必要的，最终可以形成一个企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障了环境执法的效果，又遏制了地方保护主义。”常纪文说。

　　有专家表示，环保监测监察垂直管理，将有效避免地方干预监测数据，并加强对地方的环保责任追究。对此，北京公众与环境研究中心主任马军表示赞同。他指出，此前，环境保护接受中央部门与地方政府的双重管理，但中央部门只是起到指导业务的作用，实际上环境监测监察执法，尤其是地级市和区县级主要由地方政府管理为主。实行省以下环保机构执法垂直管理，这种改革的大方向是对的，有助于环境质量的检测、监察和执法，摆脱地方政府的干预。

　　此外，常纪文表示，如果省以下环保厅局实行垂直管理，而不是监察机构直管，是愚蠢的，因为属地责任无法落实，失职追责追的将是环保部门的责任。

　　环境执法垂直管理不是万灵药

　　环境保护部环境监察局相关负责人曾指出，目前环境执法不规范的问题比较普遍。2012年，通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证，发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18.7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。

　　环境保护部环境监测司司长罗毅表示，环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级，但县级监测开展得不够，没有覆盖到广大县级地区，环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。

　　有专家表示，地方环保局接受上级环保部门和当地政府的双重领导，尽管地方环保局在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的领导和控制。因此，地方政府对环保工作的投入往往会把当地经济发展放在工作的首要位置，很少考虑对企业进行环境监管。

　　2015年8月，刚刚实施的新《环保法》的第二十四条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”

　　国家行政学院教授汪玉凯表示，过去环保执法实行属地管理，受到地方制约比较多，执法缺乏刚性。省以下环保机构监测监察执法垂直管理后，环保执法的体制机制更加顺畅，地方环保部门可以较好地摆脱地方的不当干预。这是环保体制上的重大改革，是保障未来绿色发展的重大举措。至于改革以后到底能发挥多大的作用，可能还需要进一步检验。

　　“此举并不意味着环保机构遇问题迎刃而解，地方政府对环境监察的影响依然存在。”马军说。因此，他建议，在“省以下环境监察垂直管理”的调整之外，还要辅之其他手段，例如，环境信息公开、社会监督等，这些都是遏制地方政府保护污染企业的举措。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，即使实施垂直管理，也很难完全杜绝地方保护，这一制度真正落到实处将是一个系统工程，涉及到责权利的重新划分，会对地方政府的利益造成损害，肯定会遇到阻力。