行政区划调整要“减负”

　　1997年至2014年中国都市区层面的行政区划调整与都市区化进程密切相关。一方面，都市区化进程所内生的空间与治理需求，在现行体制中只能通过行政区划调整来有效地解决；另一方面，行政区划调整的负面作用所导致的中央政府对地方的自上而下约束，促使了地方层面进行更为谨慎、理性和多样的行政区划调整。

　　内生动力和外在约束的共同作用塑造了两个阶段的都市区行政区划调整过程。1997年至2007年，以撤县(市)设区为主，调整的核心目的是满足都市区空间扩容需求；在2008年至2014年，撤县(市)设区与区界重组并重，调整行为与都市区多元化的发展需求相适应。两个阶段的变化，反映了中国都市区化的阶段特征，同时反映了行政区划调整作为都市区改善治理结构手段的适用性。

　　作为一种干预都市区发展的行政手段，行政区划调整基本与都市区空间和治理的发展相适应，促进了大量都市区的快速发展。虽然其存在许多负面效应，而且进一步采用的阻力和成本不断加大，但它依然是当前政治经济体制中最为有效的处理空间不协调问题的手段。因此在推进新型城镇化的过程中，要研究更为合理的、负面影响最小的调整方式。建议从两个方面推进：

　　第一，深入研究都市区化的规律、趋势和应对措施。一方面，建立划分都市区的统一标准，为推进都市区化和行政区划调整建立科学依据；另一方面鼓励地方层面进行体制、机制创新，开展促进都市区发展的治理体制试验，逐渐降低都市区发展对行政区划调整的依赖。

　　第二，以符合规律、尊重意愿、促进发展为前提，谨慎地推进行政区划调整。目前，中国都市区空间与治理不协调的问题仍大量存在。对于规律清晰、意愿充分、调整之后发展潜力巨大的地区，可以在充分借鉴先发地区经验得失的基础上，有序的推进行政区划调整。 

　　（作者系南京大学建筑与城市规划学院副教授、区域规划研究中心副主任）