高效规范PPP发展之路

　　编者按

　　PPP(Public Private Partnership)即政府和社会资本合作模式，在新一轮PPP的热潮中，全国各地都在积极响应，尽管引进该模式的众多项目具有独特的优势，但是由于PPP引入我国的时间并不长，仍旧存在许多不足，PPP法律法规也还没有完善，因此，存在很大的发展空间。为促进我国PPP进一步健康稳定发展，记者专访了中国建设银行高级经理孙兆东先生。

　　中国城市报：有人认为PPP实际是一种管理模式并不能从本质上解决投融资问题，对此您有什么看法？

　　孙兆东：PPP是股权形式的公司组织结构，主要多以项目公司的形式出现。其实，PPP模式下的项目公司的结构意义不光是为单纯的投融资目的，而是希望参与项目公司的投资主体整合各自的资源优势，共同完成项目目标，创造整合的利益和收益。因此，从这个意义上讲，PPP模式更多地是发源于一种投资角度的股权结构，该股权结构会影响到未来项目运作的模式，而推动PPP模式能够更好地加强城市建设的投融资，更多地带动多元化的主体运作。从社会实际看，当前财政部门有义务让更多的民间资本和参与主体学会使用PPP模式。

　　中国城市报：PPP作为新引进的投融资平台，目前还没有相应的法律法规设立，对此您有何建议？

　　孙兆东：首先，当前的众多定义，造成了实践中的认识混乱。如“政府和社会资本合作模式”与以前的“特许经营”有何区别，是否为替代关系等等。再如，很多地方采用BOT、TOT等模式实施PPP项目，突然提出要改为以“PPP模式”来实施。对PPP模式的这些误解，会成为中国PPP良性发展的障碍。因此，希望能在国家法律层面，对中国的PPP给出一个统一定义。

　　PPP项目公司，要按照《公司法》来进行监管。到目前为止，暂时不需要建立独立的法律体系来监管PPP项目，如有需要也应按照已有的法律去运作，纯粹的创新法律到目前为止还没有必要，当然伴随更多国际化的PPP项目公司出现也会有创新的模式，到那时是有必要在现有法律基础上进行创新和完善监管。

　　中国城市报：您怎样看待PPP的优势与劣势？

　　孙兆东：PPP模式的优点在于其能更好地为国家基础设施等公共产品建设提供服务，让更多的投资主体参与，这是它存在的最大的现实意义。让私营部门和其他有经验的公司共同组成投资联合体，这是PPP的混合优势和结构优势。从现有的“指导意见”可以看出，国家鼓励税收、融资推动模式，短期内可以看到这些政策的优势，比如融资便利优势、税收优势等，未来的PPP模式可以再扩大、再创新。尤其是在国家战略框架下，对国际化的推动，特别是“一带一路”的建设，国际化PPP模式能发挥更大的作用，并且探索国际化PPP模式发展企业走出去会将更好。

　　中国城市报：有人认为PPP模式的推行更重要的意义在于实现政府与企业相分离，提高资源配置效率，转变政府职能。如果政府成为出资人之一，既是裁判又是运动员，会不会影响政府的公信力？

　　孙兆东：PPP这种模式主要是让更多的民间资本、企业资本包括国有资本共同参与推动基础设施等城市公共产品的建设，国家新出台的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的思想也是这样的。关于PPP模式的监管，与同金融系统的出资和监管类似，财政部门、人民银行、银监会，他们是国有金融企业和国有金融资本的出资人，但是，出资人监管和国有企业与出资并不矛盾，而在国家新出台的“PPP模式指导意见”中充分考虑了各个利益主体的关切，政府往往以特定代表人来进行，不存在事实上的裁判与运动员一体的问题，不会影响政府的公信力。

　　中国城市报：目前国外有哪些PPP项目的成功经验可以借鉴呢？

　　孙兆东：加拿大、英国等是国际公认PPP市场较成熟的国家和地区，其PPP中心运行成功具有代表性。加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。其PPP模式在加拿大得到了各级政府的大力支持，发展良好。目前，加拿大PPP市场成熟规范，项目推进有力，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。该中心是一个国有公司，专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施。此外，加拿大各级政府积极制订基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。

　　英国PPP财政部主管，市场化投资。到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，而是通过财政部颁发规范性文件进行管理。负责PPP运行的机构“英国合作伙伴关系”，独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占股44%和5%，专项支持PPP工作组遴选的PFI项目，涉及具体项目采购与投资策略，以市场化方式对项目和公司进行投资。

　　因此，要积极借鉴，推广PPP运用。我国在运用PPP方面虽进行了一些探索，但缺乏经验总结和顶层设计不足。运用PPP方面的关键是政府，如立法顶层设计，管理理念和能力有待提高，缺乏专门的协调管理机构，收费定价机制不透明，市场培育有待深化。当前形势下，PPP在中国有广阔的发展前景。中央城镇化工作会议作出了部署，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营、处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。