国际新型城镇化模式探讨

　　编者按

　　自第二次世界大战结束以来，世界各国的城镇化进入了飞速发展的状态，尤其是以德国、美国等为主的欧美国家。他们通过以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以全面提升城镇化质量和水平、生态宜居、和谐发展为基本特征，创造了舒适、宜业的城市环境，其所采取的新型城镇化模式值得我们借鉴。

　　德国

　　多级城市群+小镇化

　　■张怡姮

　　为避免某个城市发展过于集中，德国城镇化发展的基本模式是形成若干功能互补的多级城市群。这种模式一方面使德国没有形成超大城市，另一方面也避免了因超级城市带来的交通拥挤、污染严重、房价高涨的弊端。

　　以核心城市及一些主导型工业城市为基础，德国政府带动发展周边中小城市，使德国形成了11个大都市圈，包括法兰克福以及莱茵河谷地区、大汉堡区、慕尼黑区、莱茵—美因区、鲁尔区等。这些大都市圈分布在德国各地，并容纳了德国70%的人口。同时，由于各大工商企业的驻扎，国内70%的就业也就顺理解决。例如，以生产煤和钢铁而著称的“鲁尔工业区”，包括了科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森、多特蒙德5个人口在50万以上的城市。这些城市一般相隔几十公里，便捷的铁路、公路交通和通讯设施把他们联系在一起，形成了一种多级的城市区域。

　　此外，小镇化也是德国城镇化发展的主要特点。德国城镇化建设遵循“小即是美”原则，其产业政策的重点也以中小城市和小镇为主。这些小镇虽然规模不大，但是基础设施完善，功能明确，经济也异常发达。

　　德国的城镇建设经验主要体现在四个方面：

　　一是政府高度重视小镇的改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规。并且加强管理机构和管理队伍的建设，完善小镇建设的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的小镇结构体系。

　　二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设。为改造小镇的居住环境，提高小镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收。

　　三是注重单体设计与整体景观协调。通过规划设计的统一调控，德国小镇建设与自然巧妙地融合。总体而言，其建筑设计的原则是在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求。

　　四是注重环境建设和保护古建筑。

　　（作者单位系德国弗莱堡大学）

　　美国

　　双“管”齐下+内涵式

　　■刘恩东

　　在城镇化的初、中期，美国奉行自由经济理论，主张由市场自发地调节经济关系，市场机制在美国城市发展过程中起主导作用。加之政治体制的制约，联邦政府调控手段薄弱，政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导，而完全按照市场需求自由放任地推进城镇化。这就导致过度的郊区化、城镇发展规划的结构性失衡、城市无序扩张蔓延、土地资源浪费严重、生态环境破坏等一系列问题。

　　按照工业化国家的经验，城镇化率达到50%之际，是政府政策调节的最佳切入点。为此，美国政府在进行了一番反思之后，及时吸收并借鉴国际先进经验，推行双轮驱动政策。既强调市场化的作用，也注意把自由市场和政府调控相结合，更加重视政府的宏观协调作用。其举措主要有四方面：

　　一是为产业的发展和各种生产要素的流动营造了一个社会化的市场环境和法制环境；二是为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行了有效的区域协调和管理。通过市县合并、建立权威的大都市区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织等措施，有效强化了政府在推进城镇化进程中的宏观调控和指导协调作用；三是通过立法和行政干预，加强了城市规划和产业规划布局，在城镇化建设中更加重视对环境的保护；四是上世纪末，美国政府提出了“精明增长”的理念，要求城镇化沿着以人为本、绿色低碳、永续发展的路径深入推进，主要是强调土地集约利用、优先发展公共交通、混合土地使用功能、保护开放空间和创造舒适环境、鼓励公共参与、建设紧凑型社区等。通过政府行政、经济、法律杠杆发挥限制、保护和协调作用，实现经济、环境和社会公平。

　　另外，美国在推进城镇化建设的过程中，没有简单地、孤立地进行城镇化建设，而是注重工业化、产业化、信息化与城镇化的并行发展，积极探索城镇化内涵式发展道路。具体分为四方面：

　　一是工业化引导大量的就业人口从第一产业转向第二、三产业。通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础；二是着力推进城镇化的良性内生增长模式，注重产业布局优化、产业转型升级、产业发展与城镇化的内在协调联动，为城镇长期稳定、有序、健康发展注入内在活力；三是通过信息化、高新技术的使用和对传统产业的信息化改造提升城镇化发展的水平；四是城镇化与工业化、产业化、信息化协调发展的同时，也为工业化、产业化提供了完善的基础设施和丰富的人力资本。

　　（作者系国家行政学院教务处处长）

　　韩国

　　大城市+工业化

　　■刘德光 鲍洪杰

　　韩国城镇化模式是以大城市为主导。在其发展初期并非由工业化引发，而是因二战后的南北战争导致大批失地农民涌入城市谋生，从而促进了城镇化。在20世纪60年代后，韩国工业化驱动城市化现象趋于明显。

　　韩国城镇化进程是依靠出口导向的工业化来实现的，其城镇化的主要形式是都市圈、城市群和城市带。为实现经济现代化，韩国实行了“工业、大企业、大城市为主”的政策。在工业化逐步提高后，人口与工业布局向少数大城市高度集中，形成首尔首都工业圈。

　　同时，重点发展劳动密集型企业，并于20世纪70年代形成了以釜山为中心的东南沿海经济带。目前韩国60％的人口集中在大城市，而以首尔为中心城市的经济圈的土地面积仅占全国的12％。1960年到1995年，韩国城镇化率实现了从28％到78.5％的飞跃，城镇化率年均提高1.66％，用较短时间实现了发达国家城镇化水平。在2011年，其城镇化率达到83.2％，高于发达国家的平均水平。

　　另外，城市过度膨胀使韩国政府不得不考虑纾解人口聚集的压力。1970年，韩国政府制定了“建设卫星城市，积极分散人口”的方针。为此，先后推行了二期国土综合开发计划，建立了多个卫星城市。此外，针对城乡差距日益扩大的问题，韩国政府还实行了著名的“新村运动”，以改善道路、水电、供暖等城镇基础设施、培育新农村。在20世纪90年代，韩国实施“小城镇开发事业”计划，在镇和乡构建包括教育、医疗、文化、经济一体的综合体，让更多的剩余农村人口被中小城市所吸纳。

　　（第一作者系中南财经政法大学工商管理学院旅游管理系主任）

　　法国

　　产城新城+绿色生态

　　■李绍飞

　　产业新城模式是法国城镇化一个突出特点。早在上世纪五六十年代，为疏散巴黎中心区人口，法国政府就着手在近郊建设新城，将以往巴黎同心圆的城市发展模式改变为多中心发展模式，这是国际上首次提出新城概念和卫星城计划。

　　与很多国家的新城建设模式不同，巴黎的新城是城市建设与产业建设同步，自成一体，改变了过去“住宅区”和“工业园”的规划思想。同时，为确保新城实现产城融合，为郊区市民提供与巴黎市区同样的生活水平，每个新城都引入休闲娱乐中心、大学、服务业等，完善小城镇公共服务功能，增强新城吸引力。通过实践，巴黎新城取得了重大成功，市区人口向近郊和部分远郊扩散，形成人口最快的聚集区。在面积仅有78平方公里的巴黎城周围，形成了方圆约2500平方公里、人口约880万人的城市化郊区，与中心区形成良好的互动关系。

　　另外，绿色生态也是法国城镇化的重要方向。在遭遇能源危机、大城市病等一系列问题后，法国坚定了绿色生态的城镇化方向，低碳环保逐渐成为整个社会的基本共识。这一思路后来形成一整套完整的计划，即2008年法国政府提出的“可持续发展城市计划”。它不仅号召地方城市建设“生态社区”，更辅之以一系列政策、资金的支持，促使地方选择绿色生态的道路。

　　交通方式的变革是这一理念的集中体现。以巴黎为例，这个国际都市长期以来面临交通拥堵、“停车难”这些全球大城市共同的问题。为了改善城市交通状况、减少交通工具排放污染，巴黎市政府近年连续推出了多项举措和服务，鼓励市民绿色出行。譬如，为鼓励市民乘坐城市公共交通，市政府将城区道路由宽变窄，以人为增加道路行驶和停车难度的办法来控制机动车的发展。又如，为给步行、自行车等低碳出行方式提供便利，建立自行车专用道、道路设置舒适的人行道和增加人行横道的数量。自2007年巴黎“单车自由行”计划以来，自行车已成为继地铁、公共汽车之后的巴黎第三大公共交通工具。这对深受交通困扰的中国城市而言，也具有现实的参考价值。

　　从政策设计角度考察，法国政府建立了“生态社区”建设标准。在此标准下，城市规划设计、建筑改造和经营管理必须满足一些非常具体的条件，包括“能负责任地开发和利用资源；自然融入现有城市环境；给当地经济发展带来活力；向所有居民提供住房，使所有人融洽地共同生活等”。在“生态社区”中，老居民在必须做“生态公民”的同时，还要求新到来的居民签署协议，保证遵守“生态行为规范”。在此背景下，超过500座城镇响应政府号召参与该计划，全法各地涌现了许多体现不同特点的样板“生态社区”。

　　（作者系《瞭望》新闻周刊记者）