PPP模式促社会资本高效整合

　　嘉宾：

　　财政部财政科学研究所研究员 孙洁

　　水杉投资有限公司CEO 徐向阳

　　中国城市管理研究院院长 陈柳钦

　　北京汇鑫融金融服务信息有限公司CEO 孔令文

　　中国建设银行高级经济师 孙兆东

　　北京中建政研信息资讯PPP研究中心副主任 卓识

　　编者按 

　　近年来，PPP在我国多领域推广应用，吸引各类社会资本参与重点领域的投融资、建设和运营。PPP模式在实现技术、效率和经济多方共赢方面拥有独特的优势，然而在PPP发展的过程中，依然存在风险和拓宽融资渠道等问题需要探索。在此新形势下，中国城市报连线业内专家纵论PPP，交锋不同观点，激荡各方思想。

　　PPP项目中商业银行如何分担风险？

　　徐向阳：首先，商业银行受限于自身定位和严格的风控制度，要求其过多的承担风险责任甚至发展类投行型业务是不现实的。但是产业基金可以通过引入其他社会资本，与银行间建立互信互认的合作的模式而分担相应风险。通过股债结合的形式，由社会资本提供项目评估、增信以及不良资产的处置退出通道等服务，尽可能的帮助银行按时回笼资金、降低不良贷款比例、获得固定收益。简单说来，就是专业的人做专业的事情，银行做好贷款的审核、发放工作，以债权投资形式的获得优先级收益。其他投资公司做好债转股以及次优、劣后的工作，获得股权投资超额收益的预期将成为社会资本相比于银行更愿意承担较高风险的动力。

　　陈柳钦：在参与PPP过程中，商业银行要注意两个方面：第一是项目收益与期限。在PPP模式下，项目公司债权具有期限较长、利率偏低的特点，并且没有政府隐性担保，这主要取决于PPP项目的公共属性，较长的特许经营期和稳定的利润使得PPP模式很难带来较高的回报，这也是部分信托资金参与PPP项目的主要顾虑。第二是项目风险，PPP模式有望取代地方融资平台，但是未来政府很难继续为PPP项目承诺隐性担保，因此商业银行参与PPP需要做好事前尽职调查，选择优质项目并与优质企业合作。

　　孙兆东：在诸多政策鼓励和引导下，国家基础设施和公共产品领域中，PPP模式发挥重要作用，弥补原有垄断、投资股权单一和资金可持续不足等发展弊端。事实上，国有大型银行都在积极探索PPP新政策引导下的金融创新，如建设银行研究推出了PPP项目的贷款，光贷款品种就多达六种，综合化经验的商业银行还开展投资银行业务，帮助客户和项目设计PPP项目方案和融资服务解决方案等一揽子服务。其实，商业银行核心业务是做风险管理的，因此上述产品和业务包含了PPP各方风险和收益的考量。而项目运作过程的风险管控，仍需要构建现代企业制度下的以股权确定发言权和战略、风控等架构，规避管理和运营风险。

　　如何合理选择PPP项目的发起人？

　　孙洁：选择项目的发起人，严格说是政府选择合适的合作方。由于一些人认为政府推广运用PPP模式的目的是为了社会资金，其实这是一个不全面的看法，本质是政府通过合适的合作伙伴，实现政府公共部门的职责，所以说，仅仅利用社会上的资金是不够的，PPP是政府通过社会资本方来高效的实现政府公共部门的职能。因此，政府在选择合作伙伴时，应当选择包括投资人在内，还要包括建设方、设计方、运营方等共同组成的联合体，而不仅仅是一个投资人。

　　卓识：我认为，可以采取以下两种方式：一是将资金实力和专业运营能力、行业项目运营经验、团队的管理水平、技术水平等要素进行捆绑，要求上述条件合二为一，但此举可能相对降低项目的签约率或项目落地数量。二是在将上述要素进行分离，具备资金实力只是作为PPP项目中社会资本方的基本条件，此举应注意关于投资人和实际运营团队的协调机制、利益分配、争议解决等要点的风险前置即可。

　　如何拓宽PPP项目的融资渠道？

　　孔令文：《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，积极创新PPP项目的信贷服务。因此，在推进PPP项目过程中，应加强与各类金融、类金融机构的沟通合作，共享项目信息，合理规划资金保障机制，包括期限匹配、成本适度等等，在此基础上，积极引入银行、基金、信托、保险等多种融资渠道。

　　卓识：项目资金一直是PPP项目难以落地的症结之一，一是相对来讲要求资金体量较大，二是现在资金的可投方向较多，三是资本追本逐利的属性使然，可以结合新时代的有关元素进行资金系统化源头拓展，例如利用项目公司展开股权众筹等方式。

　　如何看待政府PPP引导基金常作劣后这一现象？

　　徐向阳：政府出资设立的引导基金为发挥示范效应，的确是应该在很大程度上扮演一个劣后的角色的。但是引导基金也没有必要完全独立的扮演此角色。首先，可将政府引导基金进行分层。一部分与银行等机构的投资一起以债权投资的形式作为优先级基金享有项目并不高的固定收益回报。还有一部分参与到社会资本发起的产业基金中作为LP共同扮演PPP基金的次优级收益享有人分享股权或债权投资的相对高额收益。最后一部分作为风险补偿基金继续发挥劣后的作用。通过此种分层投资的方式，政府引导基金可完成风险对冲，最大化引导效应的同时实现国有投资的保值增值。此外，银行和政府资金还可以与社会资本一起以“明股实债”的形式投入到PPP项目中，期满后，银行和政府资金以固定收益退出。社会资本在所投项目中保留部分股权或股权投资期权。

　　孔令文：现阶段，政府等公共部门出资部分在引导基金中处于劣后，是鼓励和引导民间资本进入PPP项目的必要手段，至于收益回报，应该在项目策划过程中进行更加合理的规划，加强监管并运用市场化原则，增强盈利能力。

　　如何看待PPP项目的阶段性特征和资本结构调整？

　　孙洁：PPP项目分为两个阶段：一是建设阶段，二是运营阶段。项目处于建设期，由于全部是投入，项目还没有进入收益期，这时除股本金外，需要各类基金、短期贷款等。当项目进入运营期后，由于项目本身产生了现金流量，银行长期贷款会成为项目资金的主要来源，此外，还会有各类保险资金的介入。

　　陈柳钦：从政府角度来说，希望权益资本占多数，但社会资本通过财务杠杆获得资本回报，可以降低投资者对运营项目的利润追求，降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高,将减小项目价值，不利于基础设施项目吸引民间资本，这也需要政府出台相关政策予以确认。政府尽管已经出台多项政策但还远远不够，需要在项目运作中不断总结经验。