回应市民需求 提高政府能力

　　快速城市化在带动中国经济增长的同时，并未从根本上改善城乡差距、地区发展不平衡等重大问题，而环境危机、能源紧张、交通拥堵、住房短缺、就业不平衡等城市化的“通病”也变得越来越严重，人口（户籍约束）、资源（土地制度）与城市化（分工演进）之间的两难冲突更是到了令人担忧的地步。在纷繁复杂的变化面前，究竟什么是好的城市治理？在整个中国转型的大背景下，好的城市治理应该是可以实现市民美好生活的治理。而实现市民美好生活的关键，则取决于城市政府的能力，尤其是城市政府的公共服务能力。

　　城市政府能力的定义

　　关于城市政府公共服务能力，一直有个经典问题——为什么一些城市能比其他城市提供更多的公共物品？哪些因素影响着政府供给公共服务的水平？对此问题，其实已有相当多的讨论，并存在观点鲜明的两派：一派聚焦公共服务的需求面，强调不同的社会偏好塑造不同的公共服务供给模式；另一派坚持公共服务的供给面，指出城市的财政资源以及地方政府官员的专业化水平是影响公共服务供给的关键要素。

　　在以人为本的新型城市化背景下讨论城市政府能力，必须聚焦政府的公共服务能力，并将市民维度和回应市民需求纳入其中。市民需求是指市民在城市工作、生活的各类需求，尤其是公共需求；市民满足是指市民需求实现程度以及其对这种实现程度的认知。因此，城市政府能力可以界定为：城市政府通过公共服务供给，缩小市民需求与市民满足间差异的能力。这一定义包括如下内涵：一，城市政府职责边界是公共服务供给，不能越界供给或者逃避应有职责；二，城市政府提供服务以市民需求为导向；三，城市政府能力需要动态发展和持续培养。

　　基于市民需求的城市政府能力评估

　　显然，政府的公共服务能力对市民生活至关重要。那么，如何评价和比较不同城市的城市政府能力？通过梳理现有城市评估体系，总结了两个视角：

　　城市竞争力评估。这类评估有四个特点：第一，虽然不少研究都以洛桑国际管理发展学院的“国际竞争力理论”和波特教授的“产业竞争力理论”作为其理论基础，但这两种理论显然存在“口径”过大的问题。因为基于国家层面的国家竞争力理论对空间范围相对较小的城市，不免具有一定的局限性，而且容易忽略微观的影响因素；第二，评价数据多来自统计机构的“硬数据”，但由于统计问题，数据并不能真实反映城市政府能力；第三，既有评价指标多偏重于经济层面，对城市的公共服务能力则少有涉及；第四，数据分析过程多为静态式的结构分析，而缺少过程和动态分析。

　　市民满意度评估。自美国1994年开发用户满意度指数至今，以市民满意度为核心评价政府部门绩效的公共管理实践日益成熟和完善，且已成为各国评价公共部门绩效的重要标准。作为一种基于顾客导向的组织绩效评价与测量体系，市民满意度评估虽然对改进城市公共服务质量、推进政府管理体制改革和政府自身建设等具有积极作用，但并不能全面反映公共服务提供的数量和质量，更难以直接对应到城市的公共服务能力。因为市民的满意度受到诸多因素的影响，存在较大的主观性，并且评价结果很大程度上受制于调查样本的规模与代表性，进而影响到评估结果的科学性。同时，不同地区的经济、政治、文化等外部因素各异，不利于展开科学性的跨区域评价。

　　中国城市政府能力测量指标体系

　　基于对城市政府能力的概念建构和理解的基础上，本研究试图建立以全面、完整、可操作为原则的中国城市政府能力测量指标体系，并借此提供一个全新的观察和分析城市政府治理的视角。

　　城市公共服务固然可以划分为基础教育、公共设施、公共卫生、社保福利、科学技术、环境保护、公共安全等诸多方面，但如果基于“能力”这一核心内涵来审视，政府对公共服务需求的实现能力无非是一系列“能力束”的集合。按照前述界定，这一“能力束”可以从根本上细化为政府的需求识别能力、服务供给能力和学习成长能力的逻辑实现过程。这三大维度充分满足了我们对城市政府能力的定义及其特征。为了更好地测度这三大维度，本研究再次将三大维度分解至二级和三级指标。（详见图1和图2）。

　　在需求识别维度的测量上，城市政府对市民需求的识别应首先通过多元的识别渠道，而不是传统的上传下达。据此，设立了“渠道的多元性”的二级指标。其次，城市政府对市民需求的识别应该是及时和敏感的，而不是迟钝或滞后的。因此，“识别的及时性”这个二级指标也尤为必要。最后，城市政府需求识别的对象应覆盖居住在这个城市的各种类型、各种年龄结构和性别的居民，而非持有偏见地仅关注部分群体（如户籍人口），或忽略一些发声微弱的群体（如外来务工人员，或有特殊公共服务需求的女性、儿童和老人）。在此基础上，设立了“覆盖的完备性”这个二级指标。对需求识别这一维度和三个二级指标的测量则采用更加具体的十个三级指标分别进行测量（具体见图1）。

　　服务供给维度主要从公共服务覆盖的领域来理解和测量。政府的公共服务不应该越界供给，干涉市场和社会的边界，更不应该在本应承担职责的领域失职。因此，服务供给维度包括社会保障、教育、劳动就业、医疗卫生、社会安全、交通、环境、文化娱乐、住房和经济基础设施这十个二级指标。这十个二级指标基本涵盖了市民和企业对城市公共服务的需求，即需要政府提供基本的社会保障和救助、基础教育、劳动就业方面的信息、治安良好的公共环境、便利通畅的交通、无污染的环境，并为大众文化娱乐搭建平台和桥梁、为困难群体提供保障性住房、为在城市中生存和发展的企业提供经济基础设施等。（具体见图2）

　　学习成长维度针对的是公共部门在服务供给之后是否有自我评估、获得反馈和自我学习成长。这反映了政府公共服务的完整性，即重视评估和汲取教训，并将习得的经验运用到下一个阶段的需求识别和服务供给环节中。因此，学习成长维度包括公共部门绩效评估、公共服务反馈机制和公共部门学习成长三个二级指标。具体而言，则是公共部门如何全面、科学且及时地对公共服务供给的绩效进行评估，公共部门如何察觉市民的反馈以及公共部门如何通过培训和学习来提升公共服务能力。在此基础上，这三个二级指标通过五个更具体的三级指标来测量。（具体见图1）

　　三位一体的城市治理结构

　　政府的价值在于为市民提供优质的公共服务。在此价值定位下，要求城市政府必须以满足本地市民的需求为目标，而非官僚上层的政绩要求为目标。更深层次的要求则是推动中央与地方关系的改革，促使城市政府回归本位，成为市民需求的识别者和服务供给者。

　　当政府回归本位的时候，也意味着将城市治理的部分权力交还给社会。市民与私人部门不是公共服务的被动接受者，而是和政府一样，都是城市治理的利益相关者。政府需要明确界定服务边界，在涉及公共性的事务上主动承担责任，行使权力，而不是退缩；在涉及私人性的事时，则需还给社会和个人权责，而非越权包揽。市民不仅仅反映需求和接受供给，且需要主动参与决策过程，反映诉求，提供建议，也是关注和监督需求是否落到实处。私人部门不仅是公共服务的对象，还需要承担社会责任，在基于自身优势的基础上与政府合力进行服务供给，分担风险，获得利益，成为城市治理的主动参与者。总的来说，政府、社会和市民应该通过对话与协商进行合作，重塑协商民主机制，允许各方意见进入政策过程，在形成普遍共识的基础上科学决策。

　　中国城市政府必须重新界定其职能边界，重构其与市场、社会的关系，建立政府、市场、社会三位一体的城市治理结构，实现由“地方发展型政府”向“公共服务型政府”的角色升级和职能转型。

　　（第一作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师）