城市防灾减灾亟需全副武装

　　2015年7月28日，正值唐山大地震39周年。1976年的唐山大地震是20世纪全球最大的地震劫难之一，正如灾难作家钱钢在2005年《唐山大地震》中所说：“24万人无疑是一个悲哀的整体，他们带走了城市完整的活力，使遭灾的城市在外貌及精神上都有残缺感。”这里并非有意用悲悯的手去撕开唐山大地震的疤痕，而是要对城市进行理性发问：如何使防灾减灾之策有效指导城市建设，使“十三五”城市防灾规划的顶层设计与布局更有针对性。

　　全球每年大约发生各级地震500万次，其中有感地震约占1%，这其中能造成轻微破坏的千次左右，而造成巨大破坏的地震十几次。据中国地震局数据，1990-2013年，我国地震共造成10250.17亿元经济损失（2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次，地震灾害带来的经济损失越来越严重，已呈现同等震级条件下地震损失越来越高的态势。

　　人类在经历过大量的地震之后，逐渐达成一个共识：地震不杀人，杀人的是倒塌的建筑物。在世界130次巨灾地震中，90-95%的伤亡是建筑物倒塌所致，而在突如其来的地震面前，各类房屋的安全度有着天壤之别。

　　据此，为了减少灾害的侵犯，我们要以国家正编研的“十三五”为契机，将综合减灾，尤其是防御巨灾对城市的侵袭作为规划研究重点，使国家在应对“十三五”防灾规划过程中，既有宏观政策，也有针对提升城乡公众住房安全度的微观操作措施，努力实现社会治理与应急安全管理的合一。

　　从宏观上看，2003年“非典”事件以来，我国城市防灾、抗灾的综合能力明显提高，防抗救一体化的综合减灾体系初步形成，但迄今由于缺少必要的城市灾害法制建设，总体上应对巨灾的能力还相当薄弱。如果说“汶川5.12”地震灾害该举全国之力支援，那么更多的灾事就不应不计成本及投入去救援，一个没有防灾减灾“投入产出比”效益分析的城市化减灾战略是可持续发展的有害要素。

　　城市频发的大量灾害说明，中国城市面临的灾难挑战日益突出：气候变化的不确定性导致环境巨灾；中国城市化的迅猛发展（城市群、一体化等）加剧新型巨灾的风险；全球各类巨灾的影响不可能不扩展到中国来。

　　面对这些挑战，这就要涉及到可持续密度与承载力等命题，具体讲，我们要正视四大直辖市与“京津冀一体化”的安全问题，尤其要研究城市之灾的复杂性与难预知性；要正视城市生命线系统承载能力的有效性；要探讨面向巨灾的城市综合减灾的处置过程及应急预案的有效性；作为巨灾应对，还必须具备灾害区划及“警戒线”的保障能力，具备最大限度减少人为灾害并造成灾害扩发化的遏制力。

　　从微观上看，面对建设中国安全住居的大目标，精细化防灾减灾管理无止境。具体讲，至少有四点要求：其一，面对自然巨灾，城市规划师、建筑师及防灾规划者要密切配合，做好最充分的准备，即要有最大灾害假想风险分析，树立抗震减灾设计观，选取抗震性能良好的建筑形式，从根本上提升新建项目的安全可靠性；其二，要利用“十三五”规划，使“居者安其屋”真正落实，即要改变全国农村住房不设防的落后局面，使之形成安全规范及建设要点，此外，全国老楼危楼安全已如芒刺在背，必须“治疗”；其三，城市防灾能力的获得，需改变预案原则规定多、行动细节规定少的弊端。不少超大城市灾难事故证明：再高明的领导指挥员也能力受限，再完善的预案也难面面俱到，只有通过精细化管理才能做到有备无患；其四，在推进新型城镇化的进程中，尤其离不开公共服务体系的载体服务，要扎实推进以巨灾保险为中心的灾害保险试点建设，推进中小学及社区安全救护文化教育体系建设，真正补上公共服务防灾之“短板”。

　　（作者系北京市人民政府顾问、中国灾害防御协会副秘书长）