“多规融合”的实现路径

　　习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调：要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。建立一套能实现新型城镇化战略发展目标的高度协调、统一、权威的空间规划制度体系，是促进我国转型与可持续发展的重要议题。通过科学的空间规划，实现从“多规分立”到“多规融合”的有效转变，已成为各级政府促进社会经济和城乡建设可持续发展的重要任务。

　　“多规融合”是指将过去在同一空间内存在多种可能相互冲突的规划，经过统筹整合，实现“一张图管理、一套班子协调、多部门实施”的规划管理格局。“多规融合”可以通过以下措施实现。

　　>>明确责任 取长补短

　　不同部门承担不同的责任，各个部门根据自身在国民经济和社会发展中所应承的责任，提出个性化的规划目标和用地要求自然是正确且合理的。但是，各个部门规划在同一空间内可能存在多种的冲突也是正常现象。这也就论证了空间规划需要认真听取不同部门意见的必要性，也证明空间规划应该拥有多种备择方案，才能应对不同的规划情景变化。“多规融合”关键是要解决在同一空间内不同规划可能存在多种冲突问题，这就要求各个政府部门应该按照科学规律办事，而不是按照政府权力的大小来寻求表面的“平衡”。具体来说，国土部门对土地利用情况最为了解，因此，城乡建设用地规模、基本农田保护面积、新增建设用地面积应该以土地利用总体规划为准；城市规划部门对于城市用地布局最有研究，城市用地布局范围应该在土地利用总体规划所确定的城乡建设用地面积基础上，合理确定城市建设用地空间范围；农业部门对耕地质量和生产力所掌握的资料最多，那么，农业部门应该根据土地利用总体规划所确定的耕地和基本农田保护面积基础，合理确定基本农田保护区的范围；环境保护部门对于生态环境保护掌握情况最清楚，如此一来，建设用地空间管制中禁止建设区范围应该以环境保护部门所确定的生态环境脆弱区和重点保护区为准。再如，水务部门对水利设施和水域保护负责，交通部门对于道路畅通安全负责，他们均可以根据实际需要，提出水网保护和路网保护的合理空间范围。

　　不同的规划空间尺度不一样，原则上应该“立足长远，照顾当前”。立足长远是规划前瞻性、科学性和先进性的体现，但由于信息递减性规律，近期规划信息充分，其合理性和可行性往往是必须的。长期规划应该尊重近期规划，同一时段内长期规划和近期规划应该一致。

　　>>市场主导 文化传承

　　规划应该是资源合理利用的指南，而不应该是资源分配的工具，资源配置应该按照市场规律办事。显然，城市建设区域土地增值应该缴纳土地增值税。另外，耕地和基本农田保护区以及生态环境保护区的开发权受到限制，农民也应该得到相应的经济补偿。

　　在过去的规划过程中，规划指标以行政划拨的形式分配，客观上造成了区域不平等，和经济上的极度不公平。用途管制强调按照规划利用土地，并不意味着无偿获得土地开发权或者丧失土地开发权。规划是严肃的，任何人不得随意修改。但是，任何人只要愿意承担规划修改带来的经济负担，并向社会证明，如按照其意向进行规划修改可以提高土地利用效益和改善公共福利，那么，规划修改也可以进行一定范围的商议。规划按照市场经济规律办事，可以充分挖掘土地使用者在土地开发利用上的创造性。规划要树立正确的土地利用价值观。城市土地利用不能只顾以地生财，城市建设不能好大求洋，也需综合考虑城市历史文脉的延续，保护城市建筑文化和建筑风格，避免千城一面。由于城市土地节约集约利用，旧城改造不能只考虑土地所有者和土地使用者的利益是否提升，也要看建筑物的合理寿命，避免人为造成“短命建筑”，造成巨大的社会资源浪费。

　　城市规划是土地使用者利益保护的工具，它可以避免由于不合理的土地利用所造成土地价值下降。但是，城市土地利用必须兼顾社会公平，在市场经济条件下，城市住房价格促成城市社会分层，形成城市富人区和穷人区，不利于和谐社会发展。城市规划应该吸收我国传统“单位社区规划”的合理理念，尽量创造让不同阶层社会交往的公共空间，各个社会阶层相互合作以及和睦相处的社区文化氛围。建国以来，我国规划经过了计划经济和市场经济的不同阶段，拥有计划管理和市场管理的规划经验和教训。可据此认真总结，推陈出新，形成中国特色的空间规划理论和方法。

　　>>政策协调 空间规划

　　过去，我国规划分立，形成政出多门和不同部门规划之间相互矛盾的问题，这给某些不合理土地利用的现象提供了借口和掩护。今后，各个部门规划应该只成为空间规划的基础和编制依据，而不应该直接成为城市土地开发利用的依据。空间规划应该以保护耕地、节约集约利用土地为原则，从而不断地促进生产力发展，提高土地利用的经济、社会和生态综合效益，尽快实现高效低碳环保的经济生产系统、宜居的人居环境和生态服务能力不断增强的生态环境。为此，必须加强顶层设计，建立完善统一的空间规划管理制度。

　　我国领土辽阔，地域差异明显，空间规划编制管理应该分层确定规划目标、任务和编制内容。具体来谈，在国家层面编制国土规划，需重点研究全国经济区划、国家重大基础设施建设、国家工业、农业生产基地建设，并确定国家中心城市体系建设和国家自然保护区划定。区域规划以全国经济区划为基础，对跨省基础设施规划、资源利用（例如水资源）和环境保护规划、旅游规划等进行整合和协调。省级空间规划重点研究省级耕地保护动态平衡任务的落实，制定城镇体系规划、土地整治规划。地级规划主要是对省内区域中心城市建设和区域合作进行规划。县（市）级规划是全面的、基础性的和空间上落实的规划，重点制定土地利用总体规划。乡镇规划是属于详细土地利用规划和城镇建设规划的范畴，把土地利用规划和城市建设规划落实到地块。这样一来，不同层级规划重点突出，互相不重复。

　　为了树立空间规划的权威，建议成立规划委员会，行政区主要领导担任规划委员会主任，政府各个部门成为规划委员会成员，规划委员会负责组织编制空间规划、发布空间规划、审批修改空间规划以及空间规划实施管理的责任。

　　（作者系浙江大学土地资源管理学教授、博士生导师）