PPP项目怎么了？

　　并非投资人的“独场秀”

　　■孙洁

　　我国PPP项目开始之际，出现了很多问题，但随着政府各项政策的出台，过去的这些问题不断得到了纠正，在此就不过多评论。现在比较突出的一个的问题是，在实践过程中，地方政府对PPP项目整个过程的管理认识不够,尤其对联合体（包含投资人、设计方、建设方、运营方等）的认识不够。

　　很多地方政府在选择PPP项目合作方的时候，只是在招投资人，并不重视联合体，甚至排除联合体。如此这般的话，PPP项目建成以后，未来的管理运营谁来做？事实上，联合体是很有优势的一种方式，联合体共同参与政府的招投标是最好的，这样可以更好地提高PPP项目的效率和质量。因此，政府在选择PPP项目合作方的时候，应该重视联合体，而不应该排除联合体。

　　世界银行曾经做过一个总结：90年代以来，人们将私营部门引入水务领域，以为私营部门最大的优势是融资能力，然而，实践表明这种观点是错误的，私营部门最大的贡献是提高了效率、改善了供水质量。因此，PPP项目在我国新型城镇化建设中的作用不应仅仅局限于解决资金方面，还应体现在提高效率和改善质量方面。

　　从解决资金的角度看，未来城镇化需要几十万亿的投资规模，如果仅仅依靠财政投入，显然是一个艰巨的任务，而只能通过社会资本的力量来解决。利用社会资本的方式有多种，PPP模式是当前情况下最为有效的一种方式，这主要是因为它能在不增加政府债务的情况下，有效提供公共产品和公共服务。目前，保险基金是最适合PPP项目的，因为PPP项目需要的资金比较大，回报也比较稳定。

　　从提高效率的角度看，“重建设，轻管理”是我国基础设施建设中长期存在的问题，而PPP模式能很好地克服这一问题，毕竟PPP模式是让社会资本方通过提高管理效率来获得收益最大化。

　　从改善质量的角度看，PPP模式在提高效率的同时，能使公共产品和公共服务的质量得到保障，特别是基础设施项目的质量——这是社会资本方最大的优势。如果质量不高，势必会增加社会资本方未来的经营成本，从而得不到更多的回报。相反，只有提高质量，才能降低未来的维护成本，进而实现较高的回报。

　　可以说，PPP已经从以往的项目融资发展成为一种管理模式，其本质是政府公共部门通过民营部门提供公共产品和公共服务的一种方式，其核心是管理。

　　针对我国PPP项目目前的总体情况来看，若想实现PPP项目的可持续发展，需要以下两方面的努力：

　　一方面，要有持续的好项目。由于PPP的复杂性，做好一个PPP项目，需要多种因素的制约，其中最基本的有两条：一是如何保障未来现金流量；二是如何为PPP项目融到低成本且长期的资金。

　　目前，财政部已经出台了《PPP项目政府采购管理办法》，很好地解决了未来现金流量保障问题——这表明未来财政对PPP项目的可行性缺口补贴会纳入预算管理，这也实际上从法律上保障了PPP未来现金流量的合法性。与此同时，由于对未来不需要可行性缺口补贴的项目（即通过向使用者收费获得合理回报的项目）没有纳入预算管理，这使PPP项目的“盈利而不暴利”的收益原则很难得到遵从。因此，这需要对其进行进一步的规范管理，即将PPP项目纳入政府采购的同时，也应将PPP项目的收入纳入财政预算管理。

　　另一方面，要有好的管理。若实现好的PPP项目管理，目前除了要逐渐完善各项法规，还必须改变投资人“单打独斗”参与政府招标的局面，而要让联合体共同参与其中，并且将联合体的概念渗透于PPP项目的整个管理过程。

　　总而言之，PPP是一个有效的融资途径，更是一个动态的管理模式，地方政府应从长远的角度综合考虑PPP项目的管理，使其发挥最优的效果。

　　（作者系财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长）

　　开了闸，更要筑好坝

　　■张兴旺

　　当前我国正在进行新型城镇化建设，政府在进行基础建设时需要大量的资金。但由于受经济下行压力、土地财政收入减少、财政部规范地方债等因素影响，地方财政收入已经不能满足城镇化建设的资金需求。值此之际，PPP模式作为城镇化基础设施和公共服务领域建设的投融资方式，受到各省政府追捧。

　　2015年1月，河南省政府发布首批PPP项目29个，准备“吸金”805亿元；4月初，郑州市发布首批PPP项目32个，总投资1126.1亿元；4月13日，贵州省集中推介了首批PPP项目101个，拟引入社会资本1122.43亿元；甘肃、四川、江西、新疆、陕西等省都开始推出PPP示范、试点项目。显然，PPP项已成为各省市进行城镇基础设施以及市政建设的“座上宾”。

　　然而，不容乐观的是，虽然政府已经对PPP项目“开了闸”，但社会资本似乎对此并不热情。PPP项目为何遭此冷遇？

　　其一，“目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。”财政部部长楼继伟于今年4月中旬在华盛顿召开的二十国集团财长和央行行长会上直言。

　　其二，在PPP收益层面上，存在政府公益性诉求与社会资本盈利性之间的矛盾。社会资本在本质上是逐利的，其考虑的是“实质”，而非“形式”。因此，如何让社会资本乐于参与城镇化建设，值得思考。

　　其三，PPP作为一个新的模式，其发展需要一个过程，前期慢一点是对的，否则很容易出问题。

　　为了更好地调动社会资本参与新型城镇化建设的热情，既然国家已经为PPP项目“开了闸”，那么就要“筑好坝”。

　　首先，要加强PPP模式的法制化。随着依法治国的深入，在引进社会资本方面，要公开透明，不搞暗箱操作。通过完善法律体系，增强社会资本参与城镇化建设的信心。

　　其次，在制度层面上，要为PPP模式做出规范。正如财政部今年4月中旬印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，为政府在PPP项目建设中财政承受能力的责任识别、支出测算、能力评估、信息披露做出了指引。此次财政部要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出的比例应当不超过10%——这就为PPP项目划了红线。地方政府在推出PPP项目时，要考虑自身的财政支出能力，避免由于财政补贴压力过大而出现项目中途搁置的情况。

　　最后，加强合同管理。地方政府要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。同时，在项目运营中，政府有权利和义务按照合同要求加强项目监管。如果双方任何一方出现违约，就要按照合同进行追责。通过契约，保证PPP模式的可持续发展。

　　PPP项目刚刚启航，在其发展过程中，将不可避免地出现各种问题，我们要及时发现并修正，引导其健康持续地发展，以便更好地服务于新型城镇化建设。

　　（作者系中国城市报记者）