构建新区跨行政区的协调机制

　　中国城市正出现一种大规模快速发展的“城市革命”，各类开发区、大学城、新区等信息城市空间不断涌现，大大推进了中国城市化的进程。总体来说，新区的建设提升了城市发展质量和城市竞争力，带动了城市和区域经济社会健康持续发展。但是，城市新区在跨行政区的环境下，由于长期以来于与行政区的关系和行政区地方官员晋升的锦标赛体制等原因，出现功能性的经济区同行政区的不协调问题，迫切需要建立跨行政区协调的机制，以解决不同行政区域中存在的矛盾和冲突。

　　跨行政区的管理机制及协调问题

　　目前全国各类新区总计逾1000个，其中国家级新区为11个。按照新区与所在地行政区的关系来看，新区的行政区域规划主要采取行政区和新区合一模式、行政区内部模式以及跨行政区模式。近年来，大多采取跨行政区模式，可见国家的发展思路是按照经济区域来引导地区经济发展。

　　新区的管理体制一般采取管委会体制。通过设立党工委、管委会这一上级政府的派出机关，赋予其一定的经济、社会管理权限，负责新区的战略规划，协调开发中的一些重大事项，而日常工作则由原行政区负责。较为典型的案如成都天府新区，设置天府新区规划建设委员会，其主要职能是统筹、指导、审定天府新区规划以及指导协调规划的实施。同时，在成都、资阳和眉山设建设管委会，建设任务在市一级，三市按照统一规划来建设，导致跨行政区的管理难度和管理成本将更高。在国务院审批的西部五大国家级新区中，有四个存在此类情况，如两江新区、西咸新区、天府新区、贵安新区。

　　城市新区在协调机制上采取规划手段、组织手段和政策手段。此外，通过地方立法为新区建设中的跨行政区协调提供依据，并逐步受到各地方政府的重视。目前，滨海新区和南沙新区已经开始进行立法，出台新区条例。

　　尽管有相关管理体制和协调机制，但在运行过程中仍存在不少问题。

　　第一，存在区域经济竞争与合作问题。具体来看，传统的行政区经济制约着新区范围内经济社会的一体化进程；原有行政区内县域经济自成体系，制约着新区产业的整体布局；原行政区内的地方政府在行政边界地区财政投入有限，制约着新区统一市场的形成和生产要素的合理流动，如基础设施建设的投入差异；在属地管理下，政治锦标赛体制下的官员晋升压力导致地方原行政区官员争夺有限的政治晋升资源，对新区范围的政府间合作，特别是招商引资方面，有破坏作用。

　　第二，跨行政区的公共问题。在跨行政区内，公共问题尤为突出，如违法建筑、生态环境保护等问题。以贵安新区为例，非直管区本身就位于原贵阳市和安顺市的行政边界区域，存在基础设施建设滞后、区位的边缘性和经济的不发达性、环境治理不力等公共问题。

　　第三，管理主体的资格问题。目前，大多数城市新区在管理体制上采取党工委、管委会体制，作为上级党委、派出机关负责新区的经济发展、开发建设。然而，城市新区既不是行政区，也不是单纯的经济组织，却承担了类似行政区的多项行政管理职能，承担着不具备行政主体资格而引发的法律风险，阻碍了新区行政管理职能的有效履行。

　　第四，协调手段单一。现阶段主要依靠规划管理和联席会议制度等高层行政协调来实现跨行政区协调，缺乏有效的法律手段，地方立法过程滞后。除了西咸新区，其他几个存在跨行政区协调问题的新区都还未启动新区条例的立法工作。此外，缺乏调动社会组织的积极性，单纯依靠行政协调，忽视了企业机构、社会组织和居民扥利益相关者的作用。

　　跨行政区协调机制的构建思路

　　如何建立协调机制体系？从国际上来看，可借鉴美国在跨行政区协调中的经验。美国在大城市的进程中，逐步由单中心结构向多中心结构转变，导致美国各大都市行政区划相当破碎，大都市区变得既庞大又松散，带来了大量的跨行政区管理问题。为解决这一问题，美国加强地方政府间的合并，消除大量的小辖区和权力集中问题；统筹计划大都市的各类事务，组建权威性的大都市区政府，在不改变大都市区内已有政府形式的前提下，单独成立一些带有协商性质的大都市区委员会或成立政府间议会；组建地方政府协会，主要处理大都市区内诸如土地利益、住宅、环境质量、公共交通等方面的问题；政府间签订合约，用市场机制解决跨行政区域协同问题等。

　　美国的经验给我国的启示是追求决策主体的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化等，力争促使政府间、政府与非政府组织、社会、公众之间积极开展合作，在更大、更广泛的领域内处理城市管理事务。

　　具体来说，跨行政区的协同机制要从管理体制和工作机制两方面进行创新。

　　在管理体制上，尽快通过地方性立法，明确管委会的法律地位。以贵安为例，积极推动省人大尽早启动《贵安新区条例》的立法程序，省级人民政府通过行政授权，明确管委会的管理权限，规范其权利运作，建立“多中心、多主体”的治理模式。对跨行政区域的治理，强调多元主体的合作与共治，突破单一的以政府为主体的治理模式，将治理主体范围扩大到社会组织、企业机构和居民等，有利于提高跨行政区公共服务的回应率和效率，发挥不同主体的积极性，以多向度的权力运作代替自上而下的权力运行；以公私合作治理代替公权力的单一运作，逐步发展为政府、企业、民间组织等多元利益主体共同参与管理社会事务的区域公共管理模式。

　　在工作机制上，我们提出“五联八同工作机制”的概念。在跨行政区建立非直管区规划联审联批、项目联报联建、跨行政区域基础设施联建共享、生态环境保护联防联治、违法建设联防联控的工作机制，以及统一的市场准入、监管体系，推进直管区和非直管区市场同体、交通同网、产业同兴、科教同振、旅游同线、信息共享、生态同建和环境同治，实现一体化发展。

　　（作者系贵州财经大学公共管理学院副教授）