上海 前方之路怎么走

　　自上世纪90年代以来，上海始终致力于探索一条符合中国国情和上海特点的城市发展道路，并在提高城镇化质量和水平上取得了显著的成效。但不可否认，作为国际大都市的上海，其城市发展也面临着诸多挑战，迫切需要走出一条可持续的新型城镇化发展道路。

　　上海拥有襟江带海的地理位置，这种得天独厚的地理区位赋予其发展的巨大潜质。经过多年努力，上海城镇建设取得了积极成效，主要表现在三个方面：

　　第一，基本形成了有利于城市发展的重大基础设施体系。城镇之间的基础设施体现了枢纽型、功能性和网络化的基本特征。

　　第二，基本形成了与城市发展相适应的产业格局。中心城区以现代服务业为主，郊区以先进制造业为主，城镇布局与产业集聚相得益彰。

　　第三，基本形成了与城镇体系相配套的公共设施和社会服务体系。各级城镇的医疗卫生、教育等配套设施基本完备，人居环境明显改善。

　　2014年，上海的城镇化率达90%左右。可以说，目前上海已经到了淡化城镇化速度、更加关注城镇化质量和效益的关键阶段。近年来中央提出的新型城镇化的要求也进一步明确了上海城镇化的发展方向。然而，对照未来发展的要求，现阶段上海城市发展也面临着一些突出问题，主要表现在以下四个方面：

　　第一，“单核强中心”特征明显，郊区服务业发展滞后。上海是个特大型城市，中心城区在城市功能、产业能级等方面大大优于郊区，集聚了全市大约80%的服务业，个别地区（如黄浦区）服务业比重已接近95%。其强大的向心效应使得中心城区的集聚辐射功能不断增强，而郊区基本处于均质化发展态势，城市功能发育迟缓。

　　第二，郊区新城建设有待突破，城镇结构体系有待优化。目前重点发展的七大新城在建设进度上有快有慢，总体表现出基础设施建设快、功能培育滞后的发展格局，市区共建的合力、资源集中度、产城融合度以及社会管理都有待加强。同时，新市镇功能定位不够清晰，在小城镇规模规划上，更多考虑人口的数量，而较少考虑人口的质量以及承接这些人口需要的产业配套、社会事业、环境基础设施配套等。在小城镇的建筑形态上，片面追求现代化和高标准，没有注重挖掘历史文化内涵，缺乏特色。

　　第三，土地利用效率低下，郊区城镇发展空间受限。一方面，城镇发展需要大量的建设用地，但建设用地指标缺乏，有些地方甚至出现了建设用地现状超过未来规划指标的情况。同时，在保护耕地政策的要求下，本市耕地占补平衡难度很大，建设用地的新增空间已经很小。另一方面，大量的土地闲置，工业用地布局分散，土地利用效率低下。

　　第四，小城镇设施薄弱，服务配套不足，人口集聚效果不理想。虽然目前郊区城镇化率已达70%左右，但与“农民居住向城镇集中”的目标要求还有很大差距。一方面，小城镇在房屋建设等形态上考虑农民的需求比较少，同时在公共服务配套以及保障水平方面还不够。农民一旦进镇后，生活成本上升，导致农民想进城又怕进城。另一方面，小城镇镇区基础设施建设薄弱，对中心城区的市民缺乏吸引力。在镇区，既缺乏现代城市的生活气息，又没有田园式的宁静环境，而且在交通、医疗等配套设施方面仍较为薄弱，难以吸引中心城区人口。

　　解决上海城镇化发展过程中存在的问题，迫切需要上海贯彻落实创新驱动、转型发展的主线，对城镇化发展进程、速度、质量、水平、方向做出科学选择，走出一条经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐，中心城区、新城、小城镇协调发展，城乡互促共进的新型城镇化道路。具体而言，要着力突出五大重点：

　　第一个重点是强化规划引领，优化城市布局。一是大力推进新城建设，将重点新城建设成为特色鲜明、功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群重要组成部分。同时，促进重大产业项目、重大基础设施、优质社会事业资源向新城倾斜。二是因地制宜培育工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，推动特色产业集聚和能级提升。

　　第二个重点是强化民生保障，提升城市品质。进一步推动优质社会事业资源向郊区农村延伸；优化农村富余劳动力的就业环境；加快建立起面向本市常住人口的制度融合、梯次合理、水平适宜、城乡统筹的社会保障体系。

　　第三个重点是强化产业支撑，增强城镇实力。推动新型城镇化与新型工业化的融合互动发展，调整优化城乡三次产业结构，统筹城乡产业发展布局，促进郊区产业向集约化、现代化转型，实现城乡产业协同发展。

　　第四个重点是深化土地改革，拓展发展空间。一是根据农民意愿，规范有序推进城乡建设用地增减挂钩。加快推进宅基地置换试点，促进农民集中居住。积极探索农村宅基地归并的多种形式，探索和完善农村宅基地退出机制。二是加强土地管理，充分利用存量土地，加快处置闲置土地，不断提高土地利用效率。三是推进农村集体建设用地流转。建立城乡统一的建设用地流转市场，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能。制定农村集体建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押等管理办法，保障符合规划的农村集体建设用地与国有土地享有平等权益。完善农村集体建设用地流转收益分配制度，保障农村集体经济组织和农民的长期收益分配权。

　　第五个重点是完善设施建设，构建宜居环境。加大交通基础设施建设力度，增加城镇路网密度，打通郊区断头路；加快环境配套基础设施的建设与改造；大力推进绿地林地建设，加强自然生态保护和环境治理的力度，构建自然宜居的生态安全体系。

　　当前上海正处于创新驱动、转型发展的关键时期，新型城镇化发展正是其中非常重要的任务和内容。相信上海能够抓住机会，再创佳绩。

　　（作者系中科院有机合成工程研究中心主任、上海市政府发展研究中心特聘研究员）