城市综合执法的困境和出路

　　国务院总理李克强在政府工作报告2015年总体部署中指出“深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法，加快推进综合执法，全面落实行政执法责任制”；全国政协主席俞正声在政协工作报告2015年工作部署中专门提出“围绕全面推进依法治国积极献计出力，就规范城管执法行为等进行调查研究”。

　　综合执法是政府改革的结点，又是政府形象的窗口。综合执法的前台是简单枯燥的“三定方案”，后台却是如火如荼的行政审批改革、部门职能梳理、跨部门执法无缝对接、部门执法权限依法设定、规范执法责任等系列综合改革。综合执法被媒体曝光出来的表浅问题，在后台都存有深层次的背景和动因。

　　纵观综合执法，主要困境有五项

　　第一项：人海式执法。以执法人数的优势来应对日益增长的违法违规现象。例如协管员队伍应运而生，但在实践中面临着管聘分离、执法权限不足等制度缺陷，出现极少数队员执法粗暴、态度蛮横等恶劣问题，而这笔账往往算在执法部门身上。

　　第二项：对抗式执法。通过以暴制暴等执法方式，希望增加违法成本来克制违法违规。例如暴力执法，经常直接引发对抗，或者间接遭到媒体舆论的轰炸式评判。

　　第三项：疲软式执法。在法律授权缺失或执法资源不足的情况下实施的执法。例如：对可能暴力抗法的当事人，除非法律明确授权，执法队伍无法实施限制人身自由等必要措施；若执法队员连自我安全都难以保障，执法时也就容易疲软乏力。

　　第四项：应付式执法。因专业力量缺失或专业设备缺乏而显然无法达成执法目标，却不得不实施的执法。例如：陆地执法部门承担着河湖巡逻任务，缺乏仪器设备和专业素养的部门开展街面环境污染执法等。

　　第五项：悲情式执法。连执法队员都可能心生怜悯的执法，一旦依法执行常遭到社会道德和媒体舆论的谴责。

　　城管执法是上述执法困境的集大成者。如何回应俞正声主席规范城管执法行为的提议，如何完成李克强总理的严格规范公正文明执法，势必要系统整改：前台处理问题、后台理顺机制。北京城管的改革创新经验，可供参考借鉴。

　　“法治路线”：规范执法，明确责任，秩序为根

　　城管执法要落实责任，严格规范。北京城管规范自由裁量权，推动执法标准化；区分执法类别，建立岗位责任制。将城管执法岗位分为行政许可和行政处罚两大类，并将行政处罚类岗位按职能细分十三类；制定“城管执法人员责任手册”，将岗位职责、工作标准、奖惩措施落实到人，形成以职定岗、以岗定责、岗责细化的工作格局。

　　城管执法要严格法定程序，明确执法质量责任制。北京城管从八个方面明确规范执法内容和标准：执法权限合法、执法程序合法、违法事实清楚、适用法律标准、执法言行规范、文书填写规范、执法监督有力和档案管理规范。

　　城管执法走“法治路线”的出路，是通过依法行政，规范执法，以维护优良的社会环境秩序为目标，争取社会各界的认可。

　　“服务路线”：疏堵结合，综合协调，服务为本

　　城管也是“服务型政府”的一份子，城市管理要“疏堵结合，以疏为主”，通过综合协调，强化服务成效。2013年8月，北京市发布《加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见》，明确了北京城管包括综合协调、综合监管以及综合执法的职能定位。

　　北京市城管执法协调领导小组办公室设在市城管执法局。北京市城管执法局负责本市城市管理综合行政执法工作的业务指导、统筹协调、指挥调度、督促检查,并根据职责权限行使相对集中处罚权；负责向市、区县政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况；负责城管执法领域内跨区域、重大疑难或在全市有重大影响的违法案件查处工作。这既是北京市开展相对集中执法权的创新，有利于发挥城管的应有功能,又是尝试理顺城管体制的重要举措,利于全面提升城管的服务水平。

　　城管走“服务路线”的出路，是落实在执法中服务、执法即服务的社会服务管理理念，通过便利群众和服务人民的切实做法，提升社会各界的满意度。

　　“群众路线”：优势互补，全民参与，共治为赢

　　城管作为政府职能部门，既有执法优势，也有专业不足、人数不够等劣势，而社会组织则在专业化程度、人民群众则在人数规模方面，拥有天然优势。并且，人民群众既可能是被执法的对象，也可能是评价执法效果的评委，甚至是协助执法的志愿者。积极吸引全民参与、营造全社会共同治理的局面，是城管走“群众路线”的出路。

　　北京城管坚持树立公共关系理念，构建北京城管公共服务平台。在高新科技应用方面，努力构建“智慧城管”，以96310城管热线服务体系为主要依托，以城管网站为主要载体，向市民提供包括热线电话、互联网站、手机平台、短信服务、城管岗亭、在内的多渠道的公共服务；为社会公众提供信息公示、执法反馈、城管地图、政民互动及市民体验等全方位服务，实现城管监督举报社会化，执法信息依法公开化。

　　通过社会协同、市民参与共建、共享、共治的“城管地图”服务系统，打开城管执法基础数据向公众公开和与社会公众互动的窗口，以地图为依托，既可以将面向街道、社区的执法信息，从各种维度直观地展示给公众，加强公众对城管执法的认知和体验，又可以让居民在地图上直接将本社区城管执法方面的相关问题进行报告和反馈，实现城管监督举报社会化。

　　北京城管通过志愿者服务，进一步强化了“人民城市人民管”的多方参与社会管理服务体系。通过北京市城市管理志愿者协会，指导城市管理志愿服务活动，广大志愿者践行“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，积极开展三大类城市管理志愿活动：城管执法宣传；便民服务；日常巡查劝导。通过这些城市管理志愿活动，有效营造了“城市管理人人有责、和谐环境人人共享”的氛围，强化了“人民城市人民建、人民城市人民管”的观念，并形成城管执法工作的“缓冲带”，为城市管理和执法减少阻力，增加助力，为城市管理提供了新型治理模式的示范。

　　城管走“群众路线”的出路，是切实贯彻“从群众中来、到群众中去”的执政理念，通过人人有责的共同治理，全面提高综合执法的成效，彰显为人民服务的宗旨。

　　综上，转型期的综合执法和城市管理是难题，但又确实关系到群众福利和政府形象；面对总理的交代和人民的寄托，“法治路线”“服务路线”以及“群众路线”，是实践证明的可行出路。

　　(作者系中国人民大学危机管理研究中心主任)