上海自贸区不搞政策洼地

　　编者按

　　中国（上海）自由贸易试验区自挂牌运行至今已经一年又半。2014年12月12日，国务院常务会议提出新设广东、天津、福建三个自由贸易园区，并扩容上海自贸区。2015年1月29日，国务院再发文要求在全国范围内推广上海自贸区经验。自贸区的开放，是我国改革开放的重要部分，其发展模式对于深化经济改革、转变政府职能有重要作用。全国政协委员、全国工商联副主席、上海市人民政府参事室主任王新奎曾深度参与上海自贸区总体方案设计，时值两会，中国城市报记者特邀王新奎就上海自贸区的建立背景、成功经验、改进难题等方面进行全面解答。

　　中国城市报：上海自贸区在2013年9月挂牌成立，是我国第一个自由贸易试验区。您曾深度参与了它的总体方案设计，当时它的诞生背景是怎样的？为什么要选择上海作为全国第一个自贸区试点？

　　王新奎：目前全球化经济趋势出现了两个改变：一个是全球分工不再按照产业和产品分类，而是按照价值的节点来分工；第二个变化是到2010年，美国走出金融危机后开始缓慢复苏，产业结构发生了智能化转变和数字化服务融合，最典型例子是苹果手机和谷歌眼镜，出现了以TTP和TTIP（主要为数字贸易的监管壁垒）为代表的美国主导的全球贸易规则，WTO等旧规不再适用。

　　在2012年商务部的暑期党组扩大会议上，我曾做了这个议题，发现全球贸易规则在重构，比如谈判重点从货物到服务，服务也从有形到无形。2013年李克强总理到上海座谈，呼应了我当时的观点：第一，全球贸易重构，中国绕不过去。第二，提出“开放倒逼改革”的思路。第三，同意在上海建立自由贸易试验区。会后，上海立即组织了由艾宝俊副市长牵头的“自由贸易园试验区”总体方案的起草小组。我也以专家的身份，参加了这个小组工作。这就是上海自由贸易试验区的由来。

　　国家选择上海作为试验区有其历史必然性。上海作为国际化大都市，是我国对外开放度最高的城市之一，它也是我国最重要的经济中心城市，有经济规模大、产业集聚度高和门类齐全的优势。另外，上海在我国的各大经济区域中，最早越过了经济超高速增长、城市急速扩张的发展阶段，率先进入了经济发展的“新状态”，内部有以开放倒逼改革的内在压力和动力。从全国的总体发展趋势来看，在上海进行试验所获得的经验也将具有广泛的可复制、可推广性。

　　中国城市报：在提出新设广东、天津、福建三个自由贸易园区，并扩容上海自贸区后，今年年初，国务院又发文要求在全国范围内推广上海自贸区经验。这个“可复制可推广”的经验，主要体现在哪里？

　　王新奎：目前来看，上海自贸试验区的部分经验已惠及天津、安徽等地，自贸试验区可复制可推广的经验，主要集中在工商登记制度改革、政府管理模式改革和服务业的扩大开放等方面。现在自贸试验区新增的创新内容，主要集中在制度创新。内容涉及到投资、贸易、金融、事中事后监管等领域。同时，自贸试验区示范效应作用显著，已有13项改革全国推广，如去年3月1日起上海自贸试验区实行的企业注册资本实缴改认缴制度，已成功在全国范围内得到推广和应用。

　　中国城市报：上海自贸区诞生之初，其定调在制度创新，不搞政策优惠，这让很多企业感到失望。这事您怎么评价？ 

　　王新奎：上海自贸试验区这一机制定位改变了长期以来各地设立特殊经济区域“跑马圈地上基础设施，政策优惠搞招商引资”的传统运作模式，从最近国务院新批准的天津、广东和福建自贸试验区的总体方案来看，已经改变了各行政区域相互竞争，竞相要中央给予特殊政策，用招商引资的方式推动本行政区域经济增长的传统做法，开始把特殊经济区的改革开放和发展放到国家战略的大框架来考虑。

　　中国城市报：上海自贸区自诞生起至今已有一年半时间，这期间取得了哪些成果？自贸区未来的发展，我们应主要关注哪方面？

　　王新奎：总体方案为上海自贸试验区确定了为期3年的第一阶段三大改革任务，这些方面都取得了一定进展：第一，在政府职能转变上，从以事前审批为主改为以事中、事后监管为主，增加了公平性；第二，投资管理制度上，以负面清单管理为核心，透明度增强；第三，在贸易监管制度上，投资和贸易的便利化程度也在提高。未来的制度创新主要在金融领域，我认为这是今后应该关注的重点。

　　中国城市报：2014年9月李克强总理在视察上海自贸试验区时曾表示，自贸区有大未来，上海有大未来。但相较于成果而言，外界评价上海自贸区的总体进展稍显缓慢，这过程中是否遇到了什么问题？

　　王新奎：总结下来，自贸区的未来发展有三大问题必须解决：首先，在管理体制上，如何从有形的地域平台转向无形的制度平台。其次，在现行法律框架下，如何处理大胆闯、大胆试与依法改革的关系。由于国务院法规和部门规章的跨部门管辖权的“因地调整”、“因部门调整”，与现行机构的设置存在冲突，难免出现改革措施碎片化。这方面上海已经有了一些探索，比如在一定的期限内，由全国人大授权国务院在上海自贸试验区暂停某些法律的实施；最后，行政区划的监管矛盾。以建立在自贸区的外资医院为例，药品和各种易耗器材都在保税范围内，但病人看病就要赶几十公里过来，因为自贸区没人住。那为什么医院非要建在自贸区？过去习惯搞特殊监管区，以货物贸易为主时期比较简单，但现在服务业，特别是数字服务业是无形的。总体方案里有一句话是“允许区内注册的企业容许在区外经营和再投资，但自贸区要负责全过程的跟踪和监管。”但因行政区划带来的监管矛盾怎么解决？这都带有根本挑战性，也正是改革的方向。