城市群建设 不是一蹴而就的

　　城市群已经成为城市发展的主流和大趋势，也是我国经济发展中最具有潜力的增长极。中国快速发展的城镇化，其根本依托在于城市群的快速发展。在新型城镇化进程中，城市群建设需要特别关注和着力解决以下几个问题。

　　首先，着力破解城市群内核心城市的大城市病问题，如交通拥堵、城市二元结构等。有些学者将其归咎为城市过大的原因，认为应该抑制大城市的发展，人为引导经济要素向落后地区回流。其实不应全部归因于此，可以从城市建设的规划方面来破解。与世界其他国家的特大城市比较来看，我国的特大城市无论在首位度方面，还是在人口占比等指标上，都还与发达国家的大型城市有一定的差距。为什么西方发达国家大城市的城市问题没有我们这么严重？究其原因，还是我们的城市规划理念需要改进。例如，由于地价区位差异的原因，我们的大多数大型城市都是典型的中心—外围模式，这样就增加了民众的通勤成本，也必然会导致交通拥堵。我们应该改变城市的发展模式，以更好的适应新型城镇化的要求和进程。可以由过去扁平化、摊大饼的城市发展模式转为垂直化的城市发展模式，有效利用城市土地。

　　其次，发挥城市群的空间联动效应，建立城市之间的协调机制。我国绝大多数城市群的核心城市都是省会城市或者沿海发达城市。其中核心城市在城市群中一头独大的现象较为严重，往往是周边地区的要素单向流动到核心城市，导致周边城市与核心城市的实际差距越拉越大。为了更好的适应城镇化发展，应打破城市间的贸易壁垒，促进城市群内部的要素流动，实现空间范围的联动发展。城市群的发展需要合理的协调机制，制定能被各城市共同认可并遵守的制度和政策。一是城市要在户籍、就业、住房、教育、医疗和社会保障制度等方面加强行政协调，联手构建城市群统一的制度框架和实施细则，有效消除城镇化和农村富余劳动力转移的体制性和政策性限制，实现人才、资金、物资、信息等要素的低成本、无障碍流动。二是规范各城市政府行为，破除地方保护主义，保障城市群协调发展的持续、规范进行。三是要根据各城市的具体情况，协调城市群中各地的财政政策、货币政策、产业政策，为市场主体创造公平的竞争环境。统一规定招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发等方面的政策，营造无差异的政策环境。

　　再次，按照城市群的不同发展程度，要采取不同的培育措施，切忌“同质化”。东部地区的城市群发育程度高，经济活力强，开放程度高，创新能力强，吸纳外来人口多。因此，要在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面形成竞争优势。产业定位主要是壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。中西部地区的城市群处于功能发育阶段，经济发展水平相对落后，中心城市辐射带动作用受限。因此，需要引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚。产业定位主要是承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系。

　　最后，城市群建设不能一蹴而就，搞成大跃进式的“城市群运动”，避免造成有城无业的空城化。要遵循城市群自身的发展规律，合理确定政府和市场作用的功能。在城市群的建设和发展过程中，政府的作用主要是搞好规划和做好基础设施、公共服务设施的供给，而不应包办一切，更多的应交由市场完成。市场主体聚集带动的社会资本活力才是城市群形成和持续发展的根本所在。

　　城市群的发展具有较强的带动作用，肩负着促进大中小城市和小城镇协调发展的责任。要在增强中心城市辐射带动功能、建立各级城市之间的协调发展机制的基础上，促进区域城市的协调发展，使城市群成为推进新型城镇化建设的主体。

　　（第一作者系中国人民大学公共管理学院教授；第二作者系中国人民大学经济学院博士）