合理分散布局 治愈“大城市病”

　　关于破解“大城市病”，由于种种原因，人们通常会提到疏散人口、多中心发展。这个解决方向是正确的，可问题是，如何疏散人口，如何多中心发展？上海市一直在倡导多中心发展，北京市也做过尝试，但都未获得显著效果，中心城区的拥堵和污染反而更严重，优质自然资源的必要供给根本无法保证。实际上，仅把人口强制性或者半强制性地疏散出去，并不能使他们不回流，更不能解决新的人口流入问题。要实现超大城市和特大城市的多中心发展，并有效治愈“大城市病”，还是要实现优质基本公共服务和 优质产业群合理分散布局。

　　实现优质基本公共服务和优质产业群合理分散布局，首先要明确其的范围。笔者认为，优质基本公共服务包括高质量的教育体系、高质量的医疗资源、便利而完善的高层次现代化交通体系以及便捷优质的政府服务等。优质产业群主要是高端产业和处于产业链核心的产业。如下将逐一进行分析。

　　合理分散优质中小学教育资源。基础教育资源受益面广，并在一定程度上决定了资源获得者进一步获取更高层次教育资源的能力和机会，因此，对基础教育资源的竞争激烈程度不亚于对更高层次教育资源的竞争。当前在超大城市和特大城市中，对学区房的追捧就是明证。对优质基础教育资源的合理分散布局，主要且直接体现为对优质中小学的合理分散布局，具体途径有：一是将部分优质中小学外迁至承接区域；二是由优质中小学师资为支撑，在承接区域建立分校；三是对承接区域新建中小学给予政策扶持，快速提升其教学质量和影响力；四是完全取消各级重点中小学，真正做到一视同仁。比如，河南省新郑市取消新郑一中优先录取权，三所高中平等竞争，这样的教育均衡使得新郑市高中教育质量在郑州市持续多年处于领先地位。

　　均衡布局三级甲等医院资源。优质医疗资源通常指三级甲等医院，它们往往集中在中心城区，甚至集中在某个区，这不仅引起人口集聚，还带来严重的区域交通拥堵。优质医疗资源的合理分散布局可参考优质基础教育资源的合理分散布局，但依据资源最佳利用的原则，三级甲等医院的布局，可以是中心城区和多中心区域各占一半，在三级甲等医院辐射半径15-20公里的若干个多中心区域可共用一个。

　　便捷完善的高层次现代化交通体系的合理分散布局。在对外交通方面，中心城区交通枢纽保持在一到两个为宜，其他交通枢纽可以布局在不同方向，特别在多中心区域，多种交通方式可以在交通枢纽实现零换乘，这将有力促进多中心区域的迅速崛起和人口产业集聚。铁路、公路对外交通枢纽与城市轨道交通和公共地面交通的无缝衔接，已经在多个超大城市和特大城市中实现。上海虹桥机场与上海虹桥高铁站、上海地铁二号线的无缝衔接，郑州新郑机场与规划中郑州高铁南站、郑州地铁二号线南延段（城郊铁路）、郑机城铁零换乘等都是实例。它们对所在区域的推动作用都是可以预见的。

　　在中心城区与次中心区域之间、次中心区域之间，通过城际快轨等交通方式实现快速相连，可实现资源间的有效整合与利用，同时还可使优质医疗资源和基础教育资源更有效地覆盖相应区域，并降低资源利用成本和距离可能产生的风险。

　　同时，为避免多个次中心的同质化，也要优化城市中心与次中心之间的交通条件。在中心城区多中心发展中，重庆市是较好的例子，解放碑、观音桥、南坪、三峡广场等十多个中心分布在中心城区不同区位，基本形成了多层次、各有侧重的中心城区多中心发展格局。

　　多中心区域设立行政服务大厅。这里所说的政府服务主要是政府直接提供服务，且主要是行政管理服务，它对各类优质资源的合理分散布局其主导作用。考虑到政策可行性，在超大城市和特大城市的多中心区域设立行政服务大厅等机构，并选派和鼓励高素质公务人员前往办公，应该是可行的、较优的选择。同时，由于已有完善的中心城区与多中心区域交通条件，效率得到提高，成本与收益相比也较低，阻力应该也不大。

　　产业与区域特点的匹配布局。优质产业的良好发展需要便捷优质的行政管理服务、便利而完善的高层次现代化交通体系、高质量的人才供应等，归根结底就是优质基本公共服务以及随优质基本公共服务而流动的高素质人才。因此，为实现自身利益最大化，企业会主动追踪优质基本公共服务，优质产业群的合理分散布局自然水到渠成。但是，在不同的多中心区域布局优质产业群时，也要充分考虑移转产业与区域特点的匹配，以及产业群内部不同产业之间的人才、产品和服务、社会阶层结构、就业人员性别结构等方面的匹配，同时中心城区产业布局、不同多中心区域产业布局的匹配也不能忽视。

　　相对于中心城区来说，多中心区域往往具有更高质量的优质自然资源。要充分利用这一优势，将多中心区域发展成社会人文资源丰富、自然资源优势突出的新型城镇，以最大限度满足人自由而全面的发展，从而留住已移转的人口，并进一步吸引中心城区过多的人口到多中心区域安居乐业。河南省郑州航空港经济综合实验区利用南水北调中线干渠打造绿色生态航空城，重庆市渝北空港新城依托有利自然条件建设大型城市中央公园，都是在这一方面的尝试。

　　实现人的自由而全面的发展，是社会主义建设的终极目标，因此，针对当前“大城市病”的挑战，以优质基本公共服务和优质产业群合理分散布局推动超大城市和特大城市多中心发展，是护航我国新型城镇化一个较好的政策选择。

　　（第一作者系中国人民大学公共管理学院教师）