完善征地制度　维护公众利益

　　土地征收是国家为了公共利益需要，以补偿为条件，依法强制将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地的行为。我国在征地过程中，由于常常孤立地看待土地征收公益性、补偿性和强制性的三大特征，往往造成征地概念的异化，导致财富的不合理转移，从而造成城乡之间突出的经济不平等现象，成为引起社会冲突的主要根源之一。

　　在新型城镇化的进程中，人地协调、保护农民利益更是成为关乎发展大业、民生大计的焦点，本文将对征地过程中的公众利益保障问题进行深度探讨。

　　土地利用规划，是对土地市场失灵的一种有效纠正。科学合理的土地利用规划有利于明确土地利用目标，减少土地利用冲突，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效率和效益，保障区域经济社会可持续发展。

　　由于公益性是政府土地征收的本质特征，所以土地利用总体规划能否完全代表“公共利益”，除受到规划编制科学水平的限制以外，最重要的因素在于能否提升社会公众参与的水平。公众参与能够体现公共需求，减少决策失误，提高规划的有效性。公众参与水平高，不仅可以吸纳社会公众对于区域土地开发和利用的真知灼见，也让土地所有者、使用者、经营者等各方面的利益诉求能够充分表达，可以避免或者调和各种可能出现的土地利用冲突。同时，因公共投资和规划带来的土地增值收益可以“涨价归公”，因土地利用规划管制造成的土地利用利益损失可以得到合理补偿。总言之，土地利用总体规划中充分发挥公众的智慧，能够实现效率和公平的统一。

　　在市场经济条件下，城市化过程中土地利用规划应该具有弹性。这种弹性不单指根据社会经济的需要而适时调整土地利用规划方案，更是准备多种土地利用选址方案，按照不同的土地利用情景，选择合适的土地利用规划方案。

　　在我国土地征收过程中，经常出现被征地者漫天要价的现象，原因往往在于土地利用规划方案是唯一的，政府必须征收某区域的土地不可。如果土地利用规划具备不同的土地利用选址方案，被征地者的土地征收受到其他区域土地征收备择方案的竞争，那么被征地者对于土地征收的行为将避免意气用事，更加理性。

　　此外，土地利益规划的弹性理应注重利用土地开发者的能动性。在城镇化过程中，土地开发使用者对于土地合理利用往往具有更加敏锐的洞察能力，更能够挖掘土地集约利用的潜力。从国外诸多案例来看，土地利用规划的修改，更多地是出于土地使用者的主动诉求。例如，土地利用规划使用者提出需要改变城市土地用途或者土地建筑容积率，并主动地提出土地使用协议。规划管理部门可以根据土地使用者提出的土地使用协议，对于城市土地利用规划方案的改变进行合理性评价，支持有利于公共利益提高和社会福利改善的土地规划修改。

　　允许土地开发者的修改诉求，并非以土地开发者利益为落脚点，而是政府在以公共利益最大化为出发点的条件下，明确规划方案带来的额外基础设施费用，实行宏观监控。政府对于特定区块的开发可以有针对性地增加一些附加条件。比如，实行建筑总量许可控制、公共设施充足条例、非排他性分区制、额外收费、征收影响费或开发税等。同时，对于规划修改而对其他土地使用者所造成的利益损失，也由改变土地利用规划方案的土地使用者补偿，从而对土地开发者更加合理、理性地提出修改诉求。

　　农民与国家土地所有权交易的过程应该是一个平等的、公平的买卖过程，不能仅仅因为公共利益的需要而强行进行低价收购。因此，在多数国家和地区，土地征用方都会给土地所有者较为满意的补偿。征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。

　　从世界各国征地情况分析，征地补偿主要采用三种原则：一是完全补偿。完全补偿是从“所有权不可侵犯”的观念出发，认为征地是对土地所有权的侵犯，所以，应该给予土地所有者完全补偿，以被征地的土地所有者完全恢复到征地前生活状态所需要的代价为标准；二是不完全补偿，即是从“所有权的社会义务性”观念出发，认为鉴于土地征收的公共目的性质，无需补偿被征收者所损财产实际价格的全额，只须进行妥当的或合理的补偿即可；三是公平市场价值补偿，指补偿所有者财产的公平市场价格，其中包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。

　　目前我国土地征收补偿标准属于不完全补偿，主要包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费和劳动力安置补助费。相对来说，我国征地补偿标准低是因为没有考虑被征土地未来的增值收益。实际上，被征地农民对于城市建设和发展做出了牺牲和贡献。因此，我国土地征收补偿标准应该充分考虑被征地农民因失去集体土地所有权和使用权所造成的机会成本损失，补偿农民在转行和再就业过程中的直接经济损失，费用应当包括目前土地使用的机会成本价格、农民失去土地后再就业的投资增加、被征土地对于土地拥有者的实际社会保障的价值等等。

　　土地征收补偿价格应该按照房地产估价的理论和方法，进行科学合理的制定。其中，土地价格评估方法的合理选择和多种估价方法测算结果的相互比较、检验和论证也是必不可少的关键一环。既不能损坏农民的利益，也需保证土地开发者能够获得合理的投资报酬。所以，征地补偿标准应该与相邻区域、同类土地用途、同等质量的土地征收补偿价格相近，从而达成区域均衡。

　　（作者系浙江大学土地科学与不动产研究所所长）