建构基于公民身份的行政体制

　　要缩小中国城乡差异，就必须放弃“维护城市的行政体制”，建构基于公民身份的行政体制，使行政体制从一种基于不平等的设计理念向基于平等的设计理念转变。

　　在推进中国城市改革的过程中，由于城乡关系的“无形之墙”仍然没有被拆除，加上市管县的城市管理体制，造成中国畸形的城乡关系和治理模式至今仍未得到矫正，并且成为当今面临的最大挑战之一。

　　中国城乡差异过大具有较为重要的政治、经济和社会危害。首先，它会影响公民对于政治合法性的认同。很难想像，当一个国家的公民，存在两种完全不同的社会及生活方式时，还能够对一个政治共同体和政治秩序存在道德认同感和忠诚感。而一旦这种认同和忠诚感失去，政治统治的合法性基础和道德基础就会受到威胁。中国农村很多上访事件，以及因拆迁所引发的群体性事件，都是民众政治抗争的表现形式。

　　中国城乡差异是影响市场经济的重大危害之一。这不仅表现在收入方面的差距，而且还表现在经济机会的封闭性。由于市场经济要求经济报酬与能力相匹配，而城乡差异使得经济报酬与身份相匹配，这种封闭性的经济体系，难以表现出较好的活力和适应性。

　　中国城乡之间在政治与经济上的差异，使城乡间形成没有交集、没有共同生活的不同的社会联系纽带，社会结构日益不平等，社会中的情感和互惠也会随之失去，公民社会就很难得以发展。

　　此外，随着“大城市病”愈演愈烈，从中国现有国情看，城乡差异呈现扩大趋势，缩小城乡差异的“拐点”似乎还没有到来。中国要实现城乡统筹，缩小城乡差距，仍是挑战大于机遇，需要多方面努力和探索。对于学者而言，把问题及其机理讲清楚，说明白，并提出一些有针对性和切实可行的政策建议，是其责任和使命，也是其力所能及的事情。

　　任何不平等的制度设计都是以集团和阶层为基础，通过身份歧视来实现特权和剥夺。而平等的制度设计则以个人为基础，通过平等对待以利益共享和合作。要缩小中国城乡差异，就必须放弃“维护城市的行政体制”，建构基于公民身份的行政体制，使行政体制从一种基于不平等的设计理念向基于平等的设计理念转变。

　　基于公民身份的行政体制，意味着平等对待城市和农村的行政体制。一个国家，与政治权力相关的只有一种身份，即公民身份，拥有公民身份意味着得到国家平等保护和同等对待，不存在不同政治权利的身份体系。城市和农村的行政体制设计仅仅是基于效率、专业化和分工的考虑，市民和村民仅仅是一种职业选择而不是身份象征，两者都应该拥有国家所规定的最低限度的福利。国家和中央政府既不可能偏向城市，也不可能偏向农村，而是以保障公民的基本权利为导向。这种基于公民身份的行政体制，同样要求平等对待所有城市，城市不是按照行政等级建立，而是按照自治和契约精神建立。

　　基于公民身份的行政体制对所有公民开放，是一种条件准入制的俱乐部，只要达到一定的合理条件都可基于公民身份的行政体制。这是一种开放的行政体制，可以自由进入和退出。而维护城市的行政体制是一种封闭的行政体制，进入城市意味着分享城市中所包含的特权，城市进入的名额也成为一种重要的寻租资源，它是一种行政性分配的资源。

　　基于公民身份的行政体制，意味着一种基于自主治理的行政体制。要消除中国城乡差异，除了要改变维护城市的行政体制之外，还需要改变城市和农村的内部治理结构，通过自主治理取代官僚制治理，让城市和农村中每一个公民能够分享城市和农村所带来的发展。因此，基于公民身份的行政体制不仅是一种城乡关系变革，还是一种城乡内部治理结构变革。平等理念不仅是处理城乡关系的逻辑，更是处理城市与农村内部治理结构的逻辑。同时，只有城市和农村内部都按照自主治理的逻辑来设计，它们之间才可能建构一种基于平等、合作与契约的关系。

　　基于公民身份的行政体制，还意味着中央政府在保护公民身份方面承担主要责任。任何小团体都存在走向封闭和特权的可能，这是对公民身份的一种威胁。要改变这种状态，就需发挥中央政府在维护公民权利、保护公民身份方面的职责。其实，不平等对于民主的威胁已经被很多学者认识到。同样，不平等对于基于公民身份的行政体制也存在较大威胁。要避免这一情况，就需要发挥中央政府的作用，尤其是中央政府在维护公民权利，避免小团体封闭、身份歧视和特权累积方面的作用。

　　综上所述，统筹城乡的过程是从经济向政治转变的过程。建立以公民身份为基础的行政体制，核心是平等、开放、自主治理，以及中央政府在维护公民权中发挥较大作用。中国社会要改变城乡差异的格局，需进行体制改革和政策创新。在体制改革层面，需废除维护城市的行政体制，给予城市和农村同等自主权，平等对待城市和农村，废除不同城市的行政等级制度。在政策创新层面，需进行一系列的制度创新，如户籍制度、土地制度、金融制度、公共服务供给制度等，使公民能够平等进入城市和农村，公民权利能够得到平等保护。

　　（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）