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当前，我国公共危机管理在理论和实践两个层面都趋于成熟。同时，媒体在参与公共危机解决的过程中，发挥着越来越重要的作用。媒体的新闻观点，在很大程度上会影响公众对政府的看法和印象。政府要注重在公共危机管理背景下正确应对媒体的方法和策略。政府对媒体管理是否积极有效，在很大程度上决定解决公共危机事件的成功与否。
公共危机管理与政府媒体管理
公共危机与公共危机管理
2003年非典发生以后，人们开始关注并普遍接受“公共危机”的概念。在此之前，在我国习惯用“紧急突发事件”这一概念。通常情况下，公共危机发生时，时间上会很紧迫，危机波及的范围会很广，政府部门不得不在极短的时间内调动社会各类可利用资源来应对公共危机。公共危机，就是指发生极其突然的、关系到公众利益的、同时会对社会造成深远影响的事件。
公共危机管理，是指在公共危机产生到终结的整个过程当中，政府所采取的一系列对预防、警示、消灭、转移公共危机具有战略性意义的管理手段。只有严格遵循一定的危机防范处理流程，弄清危机来源，探讨危机成因，减少危机的影响，改进危机的处理模式，危机之后认真总结经验教训，才能走出危机困境甚至把危机转化为进一步发展的契机。正如罗伯特所说：“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生。” ①
政府媒体管理理论
政府媒体管理中的“管理”，基础在于控制，重点则是引导。政府媒体管理是一个多角色关系问题，其中包含媒介、政府和社会三个主体。在公共危机事件中，政府赋予媒体新闻传播的自由，但是，媒体的新闻自由并非没有限制的自由。媒体承担着一定的社会责任，必须对社会负责。英国著名的传播学者丹尼斯·麦奎尔就认为，媒介和社会的关系在“政治层面的核心正是自由与控制的问题”。②
社会责任论是政府在危机情境下对媒体进行管理的理论基础。政府和媒体的最高目标都应当是保障好人民和社会的利益，将这一目标作为行为准则。要尽到对人民和社会所背负的责任、义务，政府和媒体就必须通力合作，形成和谐的伙伴关系，共同寻求迅速消除瓦解公共危机的道路。一方面，新闻媒体必须对其传播信息的客观性、中立性负责。另一方面，政府也应当积极为新闻媒体及时准确地向公众传递有关的危机新闻信息铺路搭桥。媒体享有发布新闻观点的自由，但是这种自由并不是说不受任何约束。自由和约束在媒体身上并不是一对矛盾的存在。
在公共危机管理中的角色
危机发生之后，媒体进行相关报道，公众和政府都借此了解到危机事件的详细情况。公共危机信息的传播过程中，政府处于主导地位，是主角，而媒体则搭建了政府和公众有效沟通的桥梁。媒体因为自身职业特性，对危机事件进行积极挖掘剖析，能够为政府和公众提供必要的信息，为公众和政府之间对话距离缩短，有助于安抚公众情绪。同时，新闻媒体的采访报道，亦在一定程度上对政府调动处理各类社会资源进行了有效监督，减少了危机可能带来的危害。倘若媒体不参与危机事件的管理，公众了解相关消息的途径减少，社会也会大幅度降低对危机事件的关注程度，很可能使危机的影响逐步扩大。新闻媒体的天性是对事实真相进行探知揭露，媒体经过实际调查，将所了解到的危机信息发布给公众，满足了公众对信息的需求。这样一来，政府就能把握好舆论导向，利用媒体向公众澄清相关事实，安抚民众情绪， 消除公众与政府之间的误解隔阂，有利于瓦解公共危机。
我国公共危机管理现状分析
近十几年来，我国经历了多次重大公共危机的考验，如非典、禽流感、汶川地震等。至今，我国政府已经成功地处理了不少危机事件，初步形成了自己应对公共危机的管理救助体系。这一体系在一定程度上对保障公共安全，预防危机产生起到了巨大的作用。然而，目前该机构仍然不够成熟，存在诸如设置不合理、相关部门及工作人员职责不够明确、制度保障存在真空地带、缺乏有效沟通机制、曲解媒体等现象。政府对危机的应对策略和治理模式仍有待提高。
我国的公共危机管理仍然存在不少制约因素，主要表现在：
法律体系不健全。从立法模式上看，我国通常的做法是针对不同的危机种类制定不同的法律。比如《防震减灾法》、《国家自然灾害救助应急预案》用于应对重大自然灾害，《传染病防治法》用于应对公共卫生，《安全生产法》用于应对安全事故等。但是“仅采用一事一法模式使我国的危机立法呈现部门色彩浓重的特点，容易造成针对某些问题的重复立法和立法混乱，不仅浪费立法资源，而且不利于统筹协调，难以应对危机并发的局面。”③
公共危机管理中信息机制不完善。首先，我国的危机管理机构设置不够合理。目前，政府危机应对管理系统很大程度上表现为依赖性、分散性过强。对危机的管理往往取决于目前的行政机构，并没有长期固定存在的危机专门处理机构。部门之间各自为政，没能形成一个具有统一性的能够综合协调的危机管理系统。其次，由于并未对各个危机管理机构的职责做出明确规定，也没有建立有效的官员问责制度，当公共危机出现时，容易出现指挥部门和领导小组之间的相互推诿现象。再次，国内危机教育培训机制不够健全。在自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会危机管理中，具备专业危机处理知识的人才所起的作用是非常巨大的。只有通过政府的安排和推动将应对危机的教育和培训变得更加系统、完善才能有效地提高公众的对危机的防范意识和反应能力。
媒体与公众的协调性差。公共危机管理中，政府是主导，新闻媒体也发挥着极为重要的桥梁作用。但是，新闻媒体在危机处理过程中，也往往会因为新闻媒体本身的机制问题，对危机的调查，对事实的了解存在一些失职行为。媒体的新闻嗅觉不够灵敏，导致很多相关信息没有及时发布。部分媒体为了操控舆论，甚至不顾职业道德，故意进行新闻炒作，发布各类虚假危机信息，造成公众对危机的认识理解错误，甚至在社会上形成错误的舆论导向，给政府管理危机带来巨大的压力。
公共危机管理中政府和媒体的权责定位
政府和媒体在公共危机管理过程中均发挥着重要作用，但二者各自承担的责任并不相同。
政府在公共危机管理中的地位
要保证危机管理的顺利进行，必须存在权威的危机管理系统。政府要想保障好公民的根本利益就必须牢牢掌握住管理危机的主导大权。
当危机发生后，国家安全、社会秩序和公众的生命财产安全可能会受到威胁，在危机管理中居于核心地位的中央政府有权采取必要措施进行危机预防和管理。此外，政府还拥有发动各种社会资源，如媒体和公众等进行危机救助的权力。
政府在公共危机管理中的义务
对危机的管理上，政府的主导权力和对人民、社会的责任从来都是不能分离的，是一体的。政府行使相关权力的同时也意味着要承担相应的责任，也即政府做出的管理行为必须具有合法性和合理性，不能违背人民的意志，倘若政府做出损害国家和人民利益的行为，政府就面临着承担相应责任的问题。“责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指某个特定的职位或机构相联系的职责。而政府作为秩序化统治的一个条件，是国家权威的表现形式，亦是人类文明社会管理的重要组织形式。” ④
首先，政府应当防患于未然，做好危机的预防工作，而不是仅仅在危机爆发后才积极干预。其次，当进入危机应急处理阶段时，政府相关部门应及时启动危机预案，第一时间进入危机处理流程，采取有效应对措施。最后，当成功控制公共危机事态进入恢复阶段时，政府要做好善后处理工作，如安抚民心，修复危机管理体制中存在的问题等。
媒体在公共危机管理中的责任
如果说，公共危机发生之后，政府与公众之间存在一座沟通的桥梁，那么，媒体就是这座桥梁。媒体应当将经过事实调查和核实后了解到的危机信息传递给政府和公众，同时也将从政府了解到的危机应对策略传递给公众，让公众与政府之间进行沟通对话，同时，媒体也要对政府采取的各类针对危机的救助行为进行监督。
媒体享有采访权、传播权、报道权、评论权和监督权。然而，权利和责任是同时存在的，媒体享受法律给予的权利的同时，也要承当社会责任。“无论媒体置身于怎样的社会中都对社会负有责任，而且媒体要对公众负责。不管是私有制媒体，还是政府所有制媒体，责任都是存在的。”⑤
媒体在参与公共危机管理过程中，应当积极做到：首先，对危机的爆发进行预警。媒体的信息渠道相比政府要宽广许多，因而当危机即将发生或者发生初期时，媒体能敏感地察觉出危机爆发的特征，媒体应当第一时间将所了解到的危机征兆反馈给政府。其次，媒体要满足公众对危机信息的知情权。媒体应当创造一个公众表达真实意愿和意见的平台，做政府与公众的沟通纽带。最后，媒体应当监督政府的危机管理行为。
政府与媒体关系存在的问题及解决对策
当前，我国政府和新闻媒体的关系仍然存在许多不和谐之处。主要体现在：某些地区，地方政府对于危机信息的公开不够主动、及时、透明，甚至隐瞒事实；另一方面，随着新闻媒体影响力的日益提升，新闻媒体的不当报道也会给政府造成巨大压力，严重影响政府与媒体共处的和谐性。
产生上述现象的主要原因在于对政府信息公开的监督力度不够，相关法律也不完善，没有形成有效的监督机制。此外，还因为部分政府官员的媒介素养过低，以及新闻媒体行业内的职业道德缺失。
政府和媒体都是以更好地满足人民的根本利益为根本目标的，二者的关系应当是共生共荣的。构建和谐的政府与新闻媒体互动关系，双方应当做到以下几点。
政府方面应当坚持民本位的原则，支持和理解媒体事业，与媒体通力合作搭建与公众对话的平台。
首先，政府应当提高政府信息公开的透明程度，通过培养专业新闻发言人的方式完善政府信息公开制度。我国新闻发言人制度的启用较晚，新闻发言人的专业程度不高，相关制度亦不够完善。政府可以通过完善与新闻发言人有关的法律法规，引入新闻发言人问责机制，构建新闻发言人制度反馈机制和教育培训专业化、专职化新闻发言人等途径加以完善。
其次，提高政府公务人员的媒介素养。政府官员首先要摒弃官本位思想，要正确理解新闻，尤其是理解新闻和宣传的联系与区别，只有在此基础上，政府官员才能真正做到尊重媒体，尊重记者。政府官员要加强自身学习。公务员各司其职，都有专门的业务，应当通过不断地学习使自己成为岗位上的行家，只有这样，面对媒体的各种提问，政府官员们才能够思维敏捷，触类旁通。
再次，要树立服务意识、引导媒体健康发展。政府应当主动将政务信息提供给媒体，满足媒体参访报道的需要。媒体的发展壮大需要政府提供相关的政策支持和服务引导，政府要关心媒体的需求，服务媒体的需要。此外，政府要主动经常与媒体之间交流对话，了解媒体运行模式，以期形成和谐互动模式。
媒体方面应当不断完善自我，拉近官民距离，推动官民互动。
首先，新闻媒体在对危机进行报道时，应当时刻守住新闻职业操守，否则会导致虚假报道四处散播，造成不良社会影响，新闻媒体行业必须提高内部工作人员的综合素质，完善内部管理和监督机制。
其次，新闻媒体应当改革报道形式，改变以往报道政府重大政策信息时候的“官腔”模式，提高新闻的可读性，让稿件体现出个性和特色，增强传播的效果。让公众在愉悦的信息阅读过程中对政府的危机应对策略逐步认同。
再次，新闻媒体要发挥好舆论监督的作用。新闻媒体的基本功能之一就是舆论监督，通过批评和揭露一定的事实，解决问题，促进社会的发展。这就要求新闻媒体既要成为政府的“镜子”，也要成为民众的“传声筒”，发挥好舆论监督功能。
（作者系北京大学政府管理学院博士研究生）
注释：
①胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1999年版，第1159页。
②（英）丹尼斯.麦奎尔，崔保国、李琨译：《麦奎尔大众传播理论（第四版）》，清华大学出版社2006年版，第26～27页。
③王晓君：《政府危机管理法律问题研究》，山东人民出版社2008年版，第18页。
④邓正来：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第652～653页。
⑤埃利奥特：《负责的新闻业》，台湾贤明出版社1986年版，第32页。
