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“展望‘十三五’，上述影响水电发展的多个因素并未出现太多变化。个人认为，完成规划目标还是比较难的。所以希望能得到政策方面的切实支持，促进‘十三五’水电的持续健康发展。”
4月27日，中电联发布的《2016年一季度全国电力供需形势分析预测报告》显示，今年一季度水电投资同比下降20.5%，已连续4年下降。而国家能源局稍早前公布的数据也显示，2015年水电投资同口径同比下降17%，已连续两年下降。记者梳理最新公布的相关统计数据发现，这一影响水电可持续发展能力的突出问题，在“十二五”期间已逐步积累并日趋显现。
“十二五”期间，我国水电发展取得长足进步，常规水电新增装机高达9800万千瓦，是规划目标的1.6倍；截至2015年底，常规水电总装机规模达到2.97亿千瓦，超过规划目标3700万千瓦。但记者对比发现，除常规水电新增装机超额完成目标外，常规水电新开工规模、抽水蓄能新增装机及新开工规模等反映行业可持续发展能力的主要指标，均远低于水电“十二五”规划目标。同样值得注意的是，在国家能源局近期起草的《水电发展“十三五”规划（征求意见稿）》中，2020年水电装机目标也较以往出现大幅下调。这些变化的背后原因及反映出的发展趋势，值得行业关注、反思。
多项主要指标“打折扣”
根据《水电发展“十二五”规划》，“十二五”期间我国将新开工常规水电1.2亿千瓦，抽水蓄能4000万千瓦，新增投产7400万千瓦；2015年水电总装机容量将达到2.9亿千瓦，其中抽水蓄能3000万千瓦。
但据记者了解，虽然“十二五”末我国水电总装机规模已跃升至3.2亿千瓦，但其中抽水蓄能电站装机只有2300万千瓦，仅为规划目标的77%。更值得注意的是，常规水电新开工规模和抽水蓄能新开工规模明显萎缩，与“十二五”规划目标相去甚远。据水电水利规划设计总院院长郑声安介绍，“十二五”期间，我国常规水电新开工5800万千瓦，为规划目标的48%；抽水蓄能新开工2090万千瓦，仅为规划目标的52%；抽水蓄能新增投产732万千瓦，也只有规划目标的55%。三者均“打了五折”。
水电进入新发展阶段
据中国华能集团公司原副总工程师、中国水力发电工程学会风险管理专委会主任陈东平介绍，我国水电发展经历了多个发展阶段，总装机规模已经从上世纪80年代初的1000万千瓦左右，发展到当前的3.2亿千瓦，发展迅速。“之所以出现‘十二五’规划目标中多个指标未能完成的情况，与当前水电发展阶段不无关联。”
在采访中，多位专家告诉记者，随着河流中下游和地理位置相对便利的水电站项目开发殆尽，目前水电行业发展重心已转向西南地区河流中上游流域。据了解，该类地区地质情况复杂，灾害频发，尤其是金沙江、澜沧江、雅砻江、怒江等流域上游，已经进入青藏高原地区，海拔高、气候寒冷、交通不便，水电项目设计、施工、建设难度大，输电距离远，投资成本趋高，经济性大幅下降。
“《水电发展‘十三五’规划（征求意见稿）》显示：未来将以西南地区金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江等河流为重点，积极有序推进大型水电基地建设。我们发现，这几大主要流域的规划项目大多集中在上游，难度可想而知。”四川省能源协会秘书长马光文指出，“整体上讲，全国剩余水电项目已经不多，开发难度不断增大，这是水电行业的发展现实，也符合发展规律。可以说，我国水电行业已经进入一个新的发展时期。”
多种原因盘根错节
“导致水电‘十二五’规划目标未能完成的原因是多方面的。事实上，对于规划目标出现如此高的未完成率，我们已很难用一种主要因素来解释了，应该是各方面原因综合影响的结果。例如，弃水问题便已成为投资单位顾虑的因素之一。”据马光文介绍，由于西南地区“十二五”期间出现连年弃水，所以投资方就会考虑新开工项目的投资时序问题。“投资太早可能会受到弃水连累，而这直接关系到项目的经济效益。”
华电集团企法部主任陈宗法也表达了类似看法。“影响‘十二五’水电发展的因素有很多。虽然国家制定了规模巨大的新开工目标，显示出对于发展水电的支持态度，但是在落实过程中，遇到了很多现实问题。例如，水电项目审批困难、流程长、支撑性文件多。”他说，西南地区很多项目位于两省界河之上，河流上下游和两岸许多方面需要协调，并报国务院审批，不少工程在审批方面遇到了困难，未能开工。
“此外，水电项目开发还背负了当地相关部门提出的诸多附加要求，如建设道路等，这都增加了项目的投资成本，直接影响项目的经济性。”陈宗法表示，很多新项目甚至出现了“投产即亏损”的情况。“虽然从长期看，经济性还算可以，但当前的亏损还是会影响业主的投资积极性。同时，随着经济进入新常态，电力供需形势日趋宽松，电力需求不旺，也成为业主投资的重要考量因素之一。”
另外，一位不愿具名的四川水电业主表示，“水电作为可再生能源，缺乏政策的真正倾斜。现在口号喊得厉害，但在政策落地、体制机制创新方面，还有很多需要改进的地方，这也影响了水电项目的开发。例如，2015年全国弃水200亿千瓦时左右，华东地区宁愿要上网电价为四五毛钱的火电，也不用我们四川地区三毛多钱的水电，这一点很奇怪。”
记者在采访中还发现，有的业内人士认为，环评也是影响新开工规模的重要原因，因为“十二五”期间，水电在环保方面面临不少质疑，导致项目审批受阻。但另有部分专家向记者表达了不同观点，即水电环评历来严格，这一因素在“十二五”期间并未发生变化，所以很难说“环评过严”是水电新开工规模不高的原因。
“十三五”困境待破
《水电发展“十三五”规划（征求意见稿）》已初步敲定水电“十三五”发展规模、规划布局和重点任务——全国新开工常规水电和抽水蓄能电站各6000万千瓦，共计1.2亿千瓦。新增投产6000万千瓦，2020年水电总装机达到3.8亿千瓦，其中常规水电3.4亿千瓦，抽水蓄能4000万千瓦。
但记者了解到，根据《水电发展“十二五”规划》，2020年水电总装机容量目标为4.2亿千瓦，其中抽水蓄能7000万千瓦。不难看出，《征求意见稿》中“十三五”末水电总装机规模较此前规划大幅调低4000万千瓦，其中，常规水电规模下调1000万千瓦，抽水蓄能骤降3000万千瓦。
“电价政策是抽水蓄能面临的主要问题。虽然‘十二五’期间国家发改委也发布了《关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》《关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》等文件，但这些政策至今并未真正发挥作用。这也是抽水蓄能电站目标大幅下降的原因。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强说，“水电作为重要清洁能源，还需大力发展。这利于实现2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%的目标。从长期看，其经济性也是有保障的。”
但来自中电联的最新数据显示：“随着西南大中型水电项目相继投产，2015年底全国主要发电企业常规水电在建规模仅有3200万千瓦，预计未来几年水电新增规模较小。”
水力发电工程学会副秘书长张博庭表示，“展望‘十三五’，上述影响水电发展的多个因素并未出现太多变化。个人认为，完成规划目标还是比较难的。所以希望能得到政策方面的切实支持，促进‘十三五’水电的持续健康发展。”
