人大主导立法权的意义及路径

    党的十八届四中全会是一个里程碑，以本次会议为标志，为执政党提高执政能力、为我国政治文明转型开创了一个新天地。四中全会提出我国法治建设的时代需求、总目标、重大任务以及实现制度保证等内容，描绘了一幅法治的美好春天。但是，中国社会主义法治建设的复杂性、艰巨性，远远超过三十几年前的经济改革。法治建设的顶层设计要有实现路径设计，要有法治建设的五年规划、十年规划。法治大业应该从落实全国人大及其常委会立法权开始，做到实至名归。

    人大主导立法权是民主立法的前提

    我国宪法明确规定国家立法权、地方立法权由全国人大及其常委会、地方人大及其常委会行使。立法法也进一步明确规定了国家立法权的归属是全国人大及其常委会、地方立法权的归属是地方人大及其常委会。人民代表大会制度是我国根本政治制度，是我国人民行使国家权力的主要机构，是人们当家做主的主要表现形式，更是人民通过选举参与国家管理的根本性政治制度，人大通过行使立法权，证明自己的最高国家权力机关地位。但是，当代立法权的行使实际状况与宪法、立法法规定存在不相符合状况。

    立法主导权回归是立良法的前提

    习近平总书记对于当前立法工作指出：“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”这意味着：第一，民主立法已经提得前所未有的高度，必须符合人民的期盼；第二，立法必须具有现实适用性，能够被司法机关适用和民众所认同，从而能够解决社会现实问题；第三，立法必须是立良法，法治应该是良法之治、善治。

    立法主导权体制的完善对策

    第一，重新配置立法资源，强化人大立法能力。在人大及其常委会配置年富力强、专业性强、待遇优厚、品行高尚、教育良好的职业立法者队伍。充实、加强人大及其常委会立法机构。可以从高校、律师事务所、司法机关、企业等社会精英阶层之中选拔，并且逐步研究建立立法者责任制，不能让立法者不承担任何立法责任，否则将无法提高立法质量。

    第二，收回过时立法授权。1985年4月10日六届人大三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》，授权立法没有授权时间，也没有授权范围，一次性地将本来应该由全国人大独立行使的立法权，授权给国务院行使，以至于国务院制定了大量的与民众利害攸关的暂行规定或者条例，长期适用。

    第三，修改立法法。立法法规定了国家授权立法的禁止事项，没有包括税务立法，也就是人大及其常委会可以将税务法规立法权授权给政府，明显不符合宪法精神，明显不符合法治精神，与宪法规定的人大与政府基本职能相冲突，人大与政府是监督与被监督关系，政府是人大法律的执行机构。这里，立法权与行政权相混合，再加上司法机关没有规章审查权，于是我国企业与民众税务负担越来越重，民众消费能力越来越萎缩。众所周知，税务负担应该有科学合理限定，并且法律明确规定。否则企业无所适从、无法可持续发展。

    总而言之，依法治国，建设社会主义法治国家，必须制定法治建设五年规划、十年规划。必须研究论证设计法治建设路径，笔者认为首先必须解决人大及其常委会立法主导权问题，使人大实至名归。

    （作者系上海政法学院社会科学研究院副院长、立法与法治研究所所长）