重启“撤县设市”，助力新型城镇化

　　9月7日傍晚，云南省政府网站发布消息，根据《民政部关于同意云南省撤销水富县设立县级水富市的批复》（民函〔2018〕108号），经国务院批准：同意撤销水富县，设立县级水富市。水富市由云南省直辖，昭通市代管。水富市的行政区域就是原水富县的行政区域。

　　随着云南省水富市获批设立，2018年全国已经有11个县得到了“撤县设市”的批复。它们分别是陕西彬县、江苏海安县、湖北京山县、黑龙江漠河县、山西怀仁县、贵州兴仁县、安徽潜山县、广西荔浦县、山东邹平县、甘肃华亭县和云南水富县。

　　2017年是在停止了将近20年的审批之后，重启“撤县设市”审批的第一年。这一年，河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县6个县获批设市。2018年截至现在，获批数量就接近2017年全年的两倍。“撤县设市”的工作力度之大由此可见一斑。

　　伴随着经济社会的不断进步发展，城市化是一个不可避免的过程。中国在改革开放之后，迎来了城市化的一个高潮，但因为种种原因，上世纪90年代叫停了“撤县设市”。而伴随着中国经济转向高质量发展阶段，新型城镇化不断推进，“撤县设市”再一次开启，中国的城市化进入新一轮的推进期。

　　二十年后的重启

　　“撤县设市”就是将原有的行政单位县改为行政单位市，而原有的行政区域不做大的改变，仍归属于地级行政区或者省级行政区。

　　上个世纪80年代至90年代，中国经历第一轮“县改市”。1983年，“撤县设市”拉开序幕。1986年，中央出台规定，非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。“撤县设市”开始进入稳步发展的时期。

　　1993年，国务院出台撤县改市的标准，其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。标准出台后，各地纷纷抢占机会，“撤县设市”进入了一个井喷阶段。据相关的统计资料显示，截至1998年，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

　　但是井喷式的“撤县设市”带来的问题也不容忽视。盲目的跟风申请设市，让假性城市化的问题暴露。同时，乱占耕地、权力寻租等其他问题也层出不穷，带来不少负面影响。为此，从1997年开始，国务院停止了“撤县设市”的审批，井喷变为了冰冻。

　　根据国家统计局提供的资料，自1949年到1997年，我国城市数量由132个增加到668个，包括4个直辖市、265个地级市、393个县级市。此后，到2016年，中国城市数量是654个，之所以如此，是因为一些城市成了其他城市的区。

　　设市速度太快有问题，而停止之后依然也有问题。中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出，中国已经有近8亿人口生活和就业在各类城镇，可是中国只有不到680个城市，与中国的城镇化进程严重不匹配。

　　近些年来，国家开始在“撤县设市”上有所松动。中共十八届三中全会提出，优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。

　　2014年，中央发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”。2017年的政府工作报告中明确提出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。”

　　今年3月13日，国家发改委网站公布的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》指出，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市。”

　　停止了20年的“撤县设市”为何重启？在中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任王业强看来，有三个方面的原因：第一，虽然2017年中国城镇化率已经达到了58.52%。但广大的中西部地区还是低于这一平均水平，继续推进城镇化仍然是当前时期中国经济建设的重点任务。重启“撤县设市”将有助于新型城镇化发展动力的形成。第二，40年改革开放和城镇化过程，推动了中国经济的快速增长，但也带来了很多问题，比如大城市发展过快，“城市病”凸显。重启“撤县设市”，将产生一大批中小城市，缓解大城市过度膨胀的问题。第三，整体来看，中国已经由一个农业主导的社会进入了一个以城市为主导的城市型社会。重启“撤县设市”，将有利于社会管理模式的转变，按照现代城市治理模式来推进社会变革。

　　对政府和居民都好

　　广西壮族自治区荔浦县是今年“撤县设市”获批的县域之一。荔浦县设市之后，对于其自身和区域发展都带来很多正面影响。

　　在9月6日的广西荔浦县新闻发布会上，荔浦县负责人就介绍荔浦县改市后，建成区面积将由12平方公里提升至25平方公里，将完成大约20项、投资超百亿的重点项目。城市的基础设施、经济建设将会有一个新的发展。

　　“对于新设市城市的居民来说，设市提高了城市品牌形象，更重要的是通过设市，可以改善基础设施和增加公共服务水平，提高城市居民的幸福感。”李铁在接受采访时说。

　　王业强也认为，设立县级市将会带来城市基础设施的改善，增加医疗、教育、养老、交通、社保等方面的便利。除此之外，他表示，“设立县级市将带来人口的集聚，城市的发展会导致社会需求的增加，从而会给当地老百姓带来就业范围的扩大和收入水平的提升。”

　　广西壮族自治区政府把荔浦县“撤县设市”归结为优化广西城市布局、带动区域经济发展的需要。荔浦设市将填补广西北部无县级市的空白，而且荔浦是桂林、贺州、梧州、柳州和来宾等五市结合部，独特的地理位置，工、农业的优势集成，对桂北、桂中、桂东将起到很好的辐射带动作用。

　　这种辐射作用在李铁看来，有利于要素和资源按照市场的规则，在不同的城市之间合理流动。也有利于各类城市通过平等的竞争关系，提高城市发展的效率。

　　中国现在城市数量少，少数大城市过度膨胀，导致很多“城市病”。“撤县设市”将有利于中小城市的发展，来疏解大城市的拥挤。“加快城市设立速度，有利于农业转移人口向这些中小城市集中，缓解都市圈特大城市的压力，有效疏解和合理配置都市圈不同城市的功能。”李铁说。

　　对于设市的地域本身，设市也有着很多好处。王业强将其归结为三点：第一是整体形象的提升。成立县级市，可以按照城市的定位来制定发展规划，有利于扩大招商引资的领域和范围。第二是政府部门可以按照城市标准来组织基础设施建设。第三，县级市由省政府直接管辖，可以争取到更多的财政资金支持。

　　中国正在经历着从农业社会到现代工业社会的转型，新型城镇化也在不断地将农业人口变为城镇人口，从这个角度来考量，“撤县设市”将有利于农业人口的转移。在采访过程中，李铁给出了一组数字：中国现在常住城镇人口虽然已经达到近8亿，但是有2.8亿存量的外来农业转移人口和7300万城镇间流动人口，无法在就业的城市落户并享受到与城市户籍居民均等的公共服务。加上未来可能增长的2亿农业转移人口，安置压力很大。

　　一方面要防止特大城市、大城市的“城市病”，一方面要安置这些人口，中小城市可以发挥重要作用。因此李铁建议，“要把符合条件的县城和有一定规模人口的特大镇发展成为城市，按照城市功能来塑造，接纳更多的农业转移人口和劳动力。”

　　新城市要走新路

　　从2017年开始“解冻”恢复“撤县设市”，到现在，已经有17个县获得设市的批复。同时还有很多县在申请设市。未来，会有更多的县获得批复，设立县级市。

　　而什么样的县域可以设立市一级行政单位，国家并没有给出相应的标准。王业强根据已有的研究，给出了一些参考的标准：第一是人口指标，包括人口总数和城镇化水平；第二是经济发展水平，如第二产业、第三产业增加值占地区生产总值比重、人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入等方面指标；第三，环境承载力方面的指标，如公共供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、社区综合服务设施覆盖率、建成区绿地率等等；第四，公共服务水平指标，如住房保障水平、就业服务水平、医疗卫生机构服务水平等方面。

　　比如去年获批设市的浙江省玉环县和湖南省宁乡县，这两个县都是全国百强县，都有独特的区位优势，经济发展水平高，都具备了成为市级行政单位的条件。而今年获批的甘肃省华亭县，该县非农产业发展已经处于主导地位，而伴随着国家“一带一路”建设不断深入，华亭县要抢抓机遇，建设平凉市重要市域副中心，因此“撤县设市”势在必行。

　　新城市要走新路，不能走过去城市发展过程中的老路。

　　新路就从审批开始。“1997年中央暂停撤县设市，就是因为各地不顾实际情况，一哄而上，城市建设缺乏规划，城市公共服务水平跟不上，造成资源极大浪费。”王业强在接受采访时表示。因此，他建议，“撤县设市”应在省域范围内的城镇体系规划指导下有序推进，同时应该严格规划审批，规划不成熟的县不予以批准。李铁建议，要防止在改市过程中出现机构和人员编制的膨胀，要精简机构，实现小政府、大服务。

　　新路就是走可持续发展之路，尤其是在城市发展模式上。“新设市要促进产业发展，促进实体经济兴旺，切不可以房地产为导向，走视觉城市、政绩工程的老路，造成城市巨额的债务负担。”李铁说。

　　王业强也认为新设市要走可持续发展之路，“新设立的县级市一定要贯彻落实生态发展标准，避免大拆大建、盲目扩张的粗放发展模式。”

　　生态环保也是新设市建设中不可忽视的重要方面。“在审批中，就应考虑当地产业的发展是否符合环保标准，达不到环保标准的不予以设市。”王业强强调。他认为，新设市要走土地集约化发展路径，建立绿色、低碳、宜居的新型城市。

　　（本报记者韩维正对此稿有贡献）

　　专家观点

　　我呼吁进一步放宽“撤县设市”。

　　我国当前没有可执行的“城市”界定标准。18年来，中国城市数量不增反降，违背城市发展基本规律。日本每百万人拥有5个城市，而中国仅为0.5个。城市数量不足是中国“城市病”产生的第一原因。

　　相对而言，对于县来说，更愿意设市，因为这意味着权力更大。目前来看，不少县甚至城镇发展到了一定阶段，自然有扩张成为城市的冲动，这是符合发展规律的。

　　——中国城市规划学会理事、中国人民大学公共管理学院教授叶裕民

　　县改市后会不会对农业发展造成负面影响？这个问题值得关注。政府完全可以通过配套改革，通过具体规定来解决这个问题。比如，县改市后，不能自行盲目地增加城市建设区的面积。不能随意地去调整城市规划，不能突破国家有关耕地保护的法律法规。如果这些方面的要求能够得到遵守，应该问题不大。一个地方城市发达，农业也容易发达。高水平的城市也容易有高水平的农业。这本来就是相辅相成的。如果做得不好，会出现问题。但是做好的可能性更大。关键是要有好的规章制度，有好的体制。

　　——中国社科院农村发展研究所研究员党国英

　　本报记者 张一琪整理