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日前，外交部部长王毅签署第2号外交部令，公布《领事认证办法》（以下简称《办法》）。
《办法》是我国第一部关于领事认证工作的专门立法，也是外交部制定的第一部经国务院批准的涉外规章，将于2016年3月1日起施行。那么，为什么要制定《办法》？它包含哪些主要内容？它的实施会给领事认证工作带来哪些变化？又将如何保障中外人员、企业及其他组织的合法权益呢？下面为您一一解读。
——编者
问题一：为什么要制定《办法》？
领事认证是根据自然人、法人或者其他组织的申请，对国内涉外公证书、其他证明文书或者国外有关文书上的最后一个印鉴、签名的真实性予以确认的活动。主要目的是使一国出具的文书能够在另一国境内得以承认，不会因为怀疑文书上的印鉴、签名的真实性而影响其域外的法律效力。举例来说，公民出国自驾需要使用的驾照、企业“走出去”开展经贸合作需要向外方提供的营业执照、财务状况证明等文件，通常需要在国内先办好公证认证；反之，国外出生的中国籍儿童回国办理户籍手续需要的出生证、中国公民在国外结婚领取的婚姻证明回国使用，均需要在当地办妥公证和认证手续。有人把“领事认证”比作给跨国使用的文书办理“签证”，从一个侧面反映出领事认证在文书跨国流转中的重要作用。
随着中外人员交往及经贸往来规模的扩大，跨国文书往来日益频繁，领事认证数量逐年上升，涉及到当事人重大人身、财产利益的文书认证申请明显增多，领事认证促进对外交往，保障公民、法人和其他组织的合法权益的作用更加凸显。《办法》出台前，我国尚无关于领事认证的专门立法，有关规定散见于《公证法》《民事诉讼法》《婚姻登记条例》等法律法规中。为了进一步提升领事认证工作的法治化、规范化水平，维护领事认证的公信力，更好地保障自然人、法人和其他组织的合法权益，外交部历经7年，对主要国家和地区领事认证制度及立法情况进行深入调研，广泛征求驻外使领馆、地方外办、相关部委、专家及社会公众的意见，制定了《办法》。
问题二：《办法》的主要内容是什么？
《办法》分总则、印鉴和签名式样的备案、领事认证程序、领事认证效力和异议处理、法律责任、附则6章，共39条。在全面总结领事认证工作实践，借鉴主要国家立法经验的基础上，《办法》首次以立法的形式明确了领事认证的定义、领事认证机构和人员、领事认证程序、领事认证的审核标准、领事认证的效力以及异议处理程序等内容。
（一）明确领事认证机构
《办法》规定外交部负责国家领事认证工作。根据文书流转方向，领事认证可分为对国内文书的认证以及对国外文书的认证。除中国缔结或参加的国际条约或外交部另有规定外，国内出具的需送往国外使用的文书，文书使用国要求领事认证的，送文书使用国驻华使、领馆认证前，应经外交部或者外交部委托的地方外事部门认证；国外出具欲送往国内使用的文书，经文书出具国有关机构公证认证后，应由我驻该国使领馆或者外交部委托的其他驻外机构认证。《办法》同时还对认证机构印鉴和签名式样的备案程序作出规定。
（二）明确领事认证程序
《办法》设专章共12条对领事认证的办理流程、领事认证申办材料、审查标准、文书装订要求、认证书式样、内容以及出证时间、认证书生效时间等领事认证程序相关内容进行了规定。根据《办法》，申请人办理领事认证，应当提交身份证件、申请表、申请认证的文书以及领事认证机构认为需要提交的其他材料。受理认证申请时，领事认证机构可向申请人核实申办领事认证的目的和用途，必要时可要求申请人补充提供相关证明材料。
(三）明确领事认证审核标准
《办法》规定领事认证遵循客观、真实原则，并不得损害国家利益和社会公共利益。领事认证机构除对文书上的印鉴、签名、装订等形式是否符合要求进行审查，还将对文书是否可能损害我国国家利益和社会公共利益进行审查。
对于不予办理领事认证的，《办法》第23条明确了5种情形：
1、文书的印鉴、签名不属实的；
2、文书的印鉴、签名未进行备案或者与备案不相符的；
3、文书的印鉴、签名、装订、时效等不符合文书出具机构、文书使用机构规定和要求的；
4、可能损害国家利益和社会公共利益的；
5、不予办理领事认证的其他情形。
（四）明确领事认证机构和人员责任
《办法》第9条作出禁止性规定，明确领事认证人员不得实施为本人及其近亲属办理领事认证或者办理与本人及其近亲属有利害关系的领事认证等行为；为确保办事效率，《办法》规定，对领事认证文书符合要求的，领事认证机构应当自受理申请之日起10个工作日内出具领事认证书。对于经过审查，申请办理领事认证的文书、手续或其他材料不齐全的，《办法》要求领事认证机构应当一次性告知申请人需要履行的手续和补充的材料。
（五）厘清领事认证效力
领事认证的核心是确认文书上最后一个印鉴和签名属实。《办法》第31条明确，领事认证不对公证书或者其他证明文书证明的事项行使证明职能，不对文书内容本身的真实性、合法性负责，文书内容由文书出具机构负责，进一步厘清了出文机构、领事认证机构的职责，避免申请人、文书使用方的误解和对文书的不当使用。
（六）明确异议处理机制
针对领事认证工作可能出现的差错，《办法》第33条、第34条规定申请人及利害关系人对领事认证机构出具的领事认证书有异议的，可以向领事认证机构提出复查申请，领事认证机构应当进行审查、核实，领事认证书的编号、证词、出证日期等内容确有错误的，领事认证机构应当及时予以纠正。
问题三：《办法》将为申请人带来哪些便利？
（一）领事认证工作更透明
《办法》不仅明确规定了领事认证办证程序，对于领事认证的审核标准及不予办理认证的情形也予以明确，领事认证机构和申办人办理领事认证有章可循，有法可依，有效避免了办证过程中可能出现的“暗箱操作”，领事认证工作更加公开、透明。
（二）领事认证服务更高效
《办法》以立法的形式将对领事认证机构工作时限、“一次性告知”等一般性的工作要求转化成领事认证机构和工作人员对申请人承担的法律职责，具有更高的效力和更强的约束力。
（三）文书公信力更有保障
公信力是领事认证的根基和命脉。对领事认证效力的错误理解，不仅会妨碍领事认证文书的正常流转，还可能给不法人员滥用文书、谋取非法利益提供可乘之机。《办法》进一步厘清了领事认证的效力，明确文书内容由出文机构负责，避免文书接收方将领事认证错误理解为是对文书本身内容的真实性、合法性予以证明。同时，《办法》对领事认证书式样、内容、装订要求的规定，也有助于文书使用方鉴别领事认证书的真伪；关于“经领事认证的文书内容被更改、替换的，领事认证书无效”的规定，则可从一定程度上防止伪造、变造行为给文书使用方及其他利害关系人造成的损害。
（四）文书流转更顺畅
《办法》对国内出具的需送往国外使用的文书，以及国外出具的需送至国内使用的文书的领事认证流转程序予以明确，统一办证要求，使申请人得以了解文书跨国使用需办理的手续，预留时间，少走弯路，及时办妥所需材料的领事认证。
总之，《办法》是领事认证工作法治化进程的一个重要里程碑，也是“外交为民”的集中体现，《办法》实施将给领事认证工作带来新的面貌，为促进中外人员和经贸往来发挥更大作用，给百姓带来更多便利。
注：如需查阅《领事认证办法》全文，请登录中国领事服务网（http：//cs.mfa.gov.cn）
