【摘要】数字技术在基层治理的应用为推动基层治理效能提升提供了重要的工具。数字技术的应用有助于治理效率提升、跨部门合作、及时回应公众需求等。数字技术赋能基层治理强调透明性、责任性、整合性、共享性、创新性、回应性等价值。从数字技术在基层治理中的运行情况看，一些地方的治理实践在数字技术应用上存在价值误区，造成权责模糊、“信息孤岛”“数字鸿沟”等难题。为此，应做好价值纠偏，通过数字权责安排、数字协同建设、数字化考核激励、多元治理主体参与等措施提升数字治理效能，促进基层治理现代化。
【关键词】数字治理 基层治理 价值误区
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
进入21世纪后，物联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术的兴起为基层治理能力提升提供了重要的工具。各地纷纷探索运用新兴数字化技术，城市治理的数字化转型向基层落地和延伸，为治理现代化赋能增效。从公共行政层面看，数字技术有助于治理效率、决策科学性等提升，同时可强化纵向和横向部门之间的协同，实现服务供给过程的透明化和专业化，面向公众需求进行流程再造。数字技术赋能基层治理强调透明性、责任性、整合性、共享性、创新性、回应性等价值。从数字技术在基层治理中的运行情况看，一些地方的治理实践在数字技术应用上存在价值误区，造成权责模糊、“信息孤岛”“数字鸿沟”等难题，难以适应数字时代的新要求。
数字技术赋能基层治理存在的价值误区与问题
首先，在责任价值上存在误区，引发责任模糊下的避责难题。数字技术嵌入基层治理过程中，包括了数字技术决策、建设以及应用服务等具体职责，若决策设计部门、建设管理部门、应用服务部门等职责划分不清，容易导致相互指责、相互推诿、否认问题等避责现象，增加了基层与上级政府和职能部门的行政成本，并且阻碍了基层问题的及时关注和解决。例如，公众通过政务服务热线、网上服务平台等反映需要解决的公共问题时，热线或者平台根据部门职责和业务性质进行分配，但由于一些地方缺少明确的首接责任制度和流程规范，职能部门之间往往会存在“踢皮球”现象，导致业务办理不及时，无法及时回应群众的诉求。此外，当共享的数据信息脱离了依托部门之后出现错误、滥用等情况时，归咎于技术问题就会导致追责链条断裂，更加难以确定需要承担责任的具体部门。责任制度规则的不完善以及数据责任界定的困难使得数字治理过程中责任推诿问题较突出。
其次，在共享价值上存在误区，部门间面临数字协同难题。数字政府的建设为跨部门合作提供了信息技术平台，但是数据碎片化问题仍然存在，一些基层政府不同职能部门之间的信息共享和沟通效果仍不理想，出现了“数据壁垒”现象。数字治理强调数据、信息等要素的自由流动和协作共享，纵向层级和横向部门之间在信息沟通、数据共享、技术支持与合作等方面应充分交流与联系。在一些地方，数字技术水平的差异与数字技术平台的隔阂导致政府内部回应性较为迟缓，不同区域和不同职能部门之间数字服务平台系统不相融，数据信息等要素共享程度有限，限制了跨部门协同效果的实现，影响数据效能的发挥。这主要归于三个方面的原因：一是制度和标准不完善。目前对共享数据的范围、限度、安全等方面的标准设计不规范，难以对政府内部合作共享行为形成约束。二是合作共享意识不足。不同部门之间为实现部门利益最大化选择垄断信息，造成政务数据的割裂与区隔，由此加剧了“数据围墙”的困境，阻碍了数据和信息的流动与共享。三是缺少更高层次的跨部门数据平台。算法行政对数据收集、分析和处理能力提出了更高的要求，目前的数据平台仍受到横向行政部门划分的限制，数据整合难度较大，算法技术跨越空间进行协调整合的价值在部门分割下不能得到充分实现。
再次，在公平性价值上存在误区，“数字鸿沟”较突出。随着数字技术深度介入我国基层治理领域，不同治理主体的数字技术获取和应用能力尤为重要，否则会影响基层治理的成效。由于我国发展不平衡不充分，同时面临老龄化问题，一些老年人、残障人士等在获取数字技术服务上存在困难。他们往往在政务服务平台使用、网络问政、社会治理、基层自治等方面参与不足，容易成为公共服务的盲区，难以充分享受到数字化发展红利，更难以行使参与社会治理等数字平等权利，由此产生数字排斥、数字歧视等问题。此外，随着新一代人工智能的传播能力呈现高度的渗透性和扩展性，这将会进一步加深技术扩散过程中的“数字鸿沟”问题。以新出现的ChatGPT为例，由于技术使用门槛、主体素养差异等原因，“数字鸿沟”可能会持续加深，变成影响社会公平的治理问题。“数字鸿沟”问题深刻地体现了数字技术应用与传统治理模式之间存在的张力与冲突，应从完善治理制度等层面深入推进，实现数字治理的有效性。
最后，在信任价值上存在误区，造成数字形式主义。基层治理若片面依赖数字技术，可能会忽视实际、脱离群众、加重基层负担，使基层治理行为异化，导致数字形式主义在基层治理中蔓延，损害政府公信力。比如，一些基层政府为了片面追求政绩，不顾经济实际情况，投入大量资金重复建设信息化平台，开发各种APP，强制下载使用，使得普通干部和群众苦不堪言。还有一些基层政府在考核工作中过度强调数字化考核的激励，把政府数字服务能力水平机械地以各种数字指标呈现，对各种工作资料和数据进行过度留痕处理，用数字化达标来衡量工作的完成水平。这种过度数字化和形式主义的做法催生了“智能官僚主义”。此外，一些基层政府出于规避风险的逻辑，容易将社会治理中存在的问题归咎于技术层面上的问题，却回避制度、政策层面上的难点问题。算法行政的扩张放大了一些基层政府的职权与责任模糊，通过将责任推脱给中立的算法技术逃避自身责任，一些基层政府的避责空间扩大，损害公众对政府权威的信任与认同。
数字技术赋能基层治理的价值纠偏与优化提升
第一，推动“规则制定”以明晰数字化建设的权责安排。首先，明晰数字化建设中的职责归属，重塑权责边界。一方面，完善纵向政府间职责体系，根据层级政府间的权力资源和责任范围，明确数字技术的责任归属，优化基层部门在数字化治理中的职权配置，从而构建起上下联动、权责明确的数字化治理机制，疏解基层治理压力。另一方面，明确横向部门间的职能与责任范围，通过明确各部门职能范围，减少部门间推诿扯皮、互相卸责等行为，通过数字化信息交流平台的升级与完善，增强部门之间协同配合的程度，形成治理合力。其次，明确界定数据责任，构建政务数据安全责任制度与安全保障体系，明确数据收集、传输、使用、共享等各个环节的责任主体，保障政务数据安全流通。最后，构建责任体系，强化制度约束。出台履职责任清单，避免各部门之间由于权限事项过度重叠出现政出多门的情况，推进责任制度规则的完善，为数字政府建设提供安全有序的数字环境。
第二，加强“监督管理”以优化数字化建设的考核激励。首先，推进考核标准的精准化设计，建立科学有效的考核体系。借用数字技术和算法技术推进考核标准的精准化。通过建立数据分析模型科学地制定出差异化的考核指标，根据工作属性和工作内容灵活制定考核标准，避免考核标准僵化、陷入数字形式主义；要将群众满意度、实际治理成效纳入考核评价指标体系之中。其次，发挥数字技术可视化功能，做好量化与追踪工作。利用数字技术实现对考核工作全过程的追踪，记录工作的具体环节，进行更精准的打分评估；通过量化数据衡量职责履行情况时，坚持量化考核和质效考核相统一，既关注量化的数据化职责完成情况，又看重治理过程中的责任落实情况、问题解决情况，避免过度留痕导致的数字形式主义。最后，加强对考核结果的运用，形成全过程监督链条。考核工作与晋升奖励、督查问责、结果反馈形成闭环链条，根据数字化考核结果，开展相应的绩效奖励、职务晋升、纠错问责等工作，为持续推进基层治理创新、提高基层治理效能注入动力。
第三，促进“协同共享”以强化数据信息的协同建设。首先，完善数据信息共享的法规建设，规定数据共享的范围和限度，明确上下级政府间和各部门之间数字建设信息共享的责任以及义务。其次，推进协同性组织建设。在政府组织结构上进一步推进政府间数据的开放和共享，打破数据壁垒。纵向政府间加强数据的融合和协同，上级政府利用信息、技术等优势为下级政府提供指导和帮助；横向部门间加强数据的沟通和对话，全面整合各部门的业务系统，提高跨部门数字协同能力。再次，推动数字基础设施建设，打通数字服务平台。充分发挥算法、云计算等新兴技术在数字政府建设中的作用，建设更高层次的跨部门、跨区域数据平台，以数字技术的整合优势突破数字壁垒，推进政府内部高效协同。最后，培养开放共享的组织文化，树立共享合作意识，破除部门主义思维，拆除“数据围墙”，在数据共享中实现合作共赢。
第四，加强“公开透明”以打造公众需求导向的数字技术平台。首先，推进数据开放与共享，缩小“数字鸿沟”。通过数字化技术平台，推进政府内部数据进行开放高效的流动，通过数据的开放性和共享性有效弥合层级之间、部门之间、地区之间的“数字鸿沟”。其次，建设透明性数字平台，构建高效行政系统。通过数据的信息整合、透明、留痕等特质，防止“智能官僚主义”滋生，营造良好的政治生态。充分发挥新一代人工智能技术高速计算、擅长交互的优势，通过算法的高速计算与处理提高政民沟通的速度和质量，有效降低行政沟通成本与行政负担，优化公共服务体验。最后，提高政府的互动回应能力。政府回应能力的提高是提升政府信任的重要方式，要充分利用数字平台优势增强与公众的互动交流。在数字服务平台建设中，以满足公众多样化、个性化需求为目标，立足公众对更便捷、高效的公共服务的需求，打造公平公正、联动互通的服务平台，在技术赋能治理过程中凸显人文关怀。
第五，促进“包容开放”以吸纳多元主体参与和融合。大数据、信息技术、人工智能在政府部门大力推广和应用，已逐渐扩展至基层社会。在数字时代背景下，数据的开发、决策、开放、利用等都离不开政府、市场、社会等大数据利益相关主体之间的参与和合作。一方面，可以加强政企协作，充分利用市场资金和先进技术，鼓励科技企业将算法技术、人工智能、大数据等科技成果应用到数字政府的建设。另一方面，积极吸引社会组织、科研机构、高校参与数字治理过程，充分发挥其专业和技术优势。此外，应均衡不同主体（尤其是数字技能不足人群）的利益，以实现多元主体共享红利。比如，弥合“数字鸿沟”，推进各类公共服务数字适老化和无障碍化改造。在医疗健康、养老服务等重点领域为老年人等数字技能不足人群提供便捷的智慧化产品和服务，鼓励社会科技企业开发适合老年群体和残障人士的智慧服务系统。加强对数字技能不足人群的数字技能教育和培训，借助基层党组织、街道、社区、村（居）委会的服务力量为数字技能不足人群普及互联网知识、进行信息化培训，提升数字技术使用能力。
（作者为中南大学公共管理学院公共管理系教授、中南大学地方治理研究院副院长兼秘书长）
【注：本文系国家自然科学基金面上项目（项目编号：72374223）和湖南省教育厅重点项目（项目编号：22A0009）阶段性成果】
【参考文献】
①张现洪：《技术治理与治理技术的悖论与迷思》，《浙江学刊》，2019年第1期。
②朱美宁、石慧荣：《从有界到跨界：数字时代政府组织变革新趋向》，《学海》，2022年第3期。
③胡卫卫、陈建平、赵晓峰：《技术赋能何以变成技术负能？——“智能官僚主义”的生成及消解》，《电子政务》，2021年第4期。
