【摘要】解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。深入推进以人为核心的新型城镇化，要牢牢把握以人为本重要原则，把农业转移人口市民化摆在突出位置。国家统计局数据显示，近年来全国农民工总量呈现增长趋势，本地农民工增速快于外出农民工，在中西部地区就业的农民工人数不断增长。我国户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率，反映出进一步推进农业转移人口市民化的紧迫性，这也是当前中国新型城镇化的首要任务。为此，从国情出发、从实际出发，坚持以人民为中心的发展思想，稳步提升城镇化质量，深化户籍制度改革，才能真正推进以人为核心的新型城镇化，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实有力的支撑。

    【关键词】新型城镇化 农民工 户籍人口 常住人口

    【中图分类号】F061.3 【文献标识码】A

    城镇化是现代化的必由之路，也是中国最大的内需潜力所在。从2014年中国出台首个新型城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，到《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》《“十四五”新型城镇化实施方案》的相继颁布实施，不仅明确了未来中国新型城镇化的主要目标任务和发展方向，也给出了提升中国城镇化发展质量的现实路径。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化工作，明确提出实施新型城镇化战略，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，推动中国城镇化建设取得历史性成就。党的二十大报告进一步阐述了新型城镇化战略，提出“推进以人为核心的新型城镇化”，为推动新型城镇化高质量发展提供了指引和遵循。《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。在此指引下，明确了持续促进农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。在此过程中，从农村向城镇地区的人口流动，被称为“人类历史上和平时期最大规模的人口迁徙”，是中国城镇化重要的推动力量。近年来，农村劳动力转移速度下降，城镇化速度开始减缓。对此，我们需要进一步推进户籍制度改革，为进城农民工提供更高质量的基本公共服务，稳步提升城镇化质量，扎实推进以人为核心的新型城镇化。

    中国的城镇化发展趋势

    城镇化是指伴随工业化的发展，非农产业向城镇聚集、农村人口向城镇集中、城镇数量增加和规模扩大的过程，是工业化进程中必然经历的阶段。改革开放以来，随着农业生产率水平的提高，农村释放出大量劳动力，加上城市福利体制改革因素，使城市与农村的关系发生了深刻的历史性变化。农村富余劳动力向城镇地区转移，促进了城镇化水平的提高。与此同时，行政区划重构也成为推进城镇化的重要方式①。再加上城镇人口的自然增长，所有这些因素叠加在一起，共同带来了中国迅速发展的城镇化过程。

    从1978年到2023年，中国城镇人口从1.72亿增长到9.33亿，年均增长约为1700万人②。中国常住人口城镇化率从17.9%提高到66.2%，每年提高超过1个百分点，常住人口城镇化率稳步提升（如图1所示）。城镇化率的年度变动幅度有较大波动。2011年之前整体呈现上升趋势，2011年达到峰值（1.9个百分点），之后城镇化率的年度变动呈现下降趋势，城镇化速度减缓。2023年，城镇化率年度变动有所回升。

    图1

    以上分析的城镇化率是指常住人口城镇化率，即一个国家（地区）城镇常住人口占该国家（地区）总人口的比例，是衡量城镇化水平高低、反映城镇化进程的重要指标，主要反映常住人口的城乡分布情况。然而，由于城镇常住人口数量不同于城镇户籍人口数量，常住人口城镇化率也难以全面反映和衡量中国城镇化的实际进程。

    户籍人口城镇化率不同于常住人口城镇化率。户籍人口城镇化率主要反映户籍人口的城乡分布情况，与常住人口城镇化率既有联系又有区别。大量在城镇就业和生活的农村劳动力及其随迁家属的常住地为城镇地区，被统计为城镇常住人口，而户籍仍为农村户籍，同时又被统计为农村户籍人口。在计算常住人口城镇化率时，他们被包含在分子中，但计算户籍人口城镇化率时，他们不被包含在分子中。由于户籍制度改革采取的是渐进方式，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率难以实现完全同步，户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率。2013年之前，两者之间的差距一直呈现上升趋势，之后，两者之间的差距基本稳定，大致保持在18个百分点左右③。

    各省市自治区常住人口城镇化率存在较大差距，但近年来呈现差距缩小的趋势。图2给出了2000年和2022年各省市自治区的城镇化率。2000年，上海、北京和天津的城镇化率排在全国前三位，其中上海的城镇化率位列全国首位（88.3%），北京和天津分别为77.5%和72.0%；广东、辽宁和黑龙江的城镇化率也较高，在50%—55%之间；其余省份的城镇化率低于50%。

    2000年至2022年间，大多数省市自治区的城镇化率提升幅度在20个至40个百分点左右。上海、北京和天津的城镇化率提升幅度较低，其中上海仅为1.0个百分点，北京和天津分别为10.0个百分点和13.1个百分点。在这期间，还有一些省份、自治区的城镇化速度也较为缓慢，如辽宁、吉林、黑龙江、广东和西藏，提升幅度均在20个百分点以下。但值得指出的是，除了西藏自治区外，其他省份2000年的城镇化率已经达到一个较高的水平，如广东、辽宁和黑龙江均在50%以上，吉林为49.7%。

    到2022年，上海、北京和天津的城镇化率依然排在全国前三位，远高于其他省份和自治区，三个直辖市的城镇化率均在85%以上；其中上海的城镇化率在全国依然最高，达到89.3%。广东、江苏、浙江、辽宁、重庆和福建的城镇化率均超过70%。其余省份、自治区的城镇化率大多在50%—70%之间。各省、自治区、直辖市之间的城镇化率仍存在差距，但与2000年相比差距明显缩小。

    就地区而言，2000年东北地区的城镇化率是全国最高的，接下来是东部地区，最低的是中部和西部地区（如表1所示）。2000年至2010年，东北地区城镇化率的提升幅度最小（5.6个百分点），东部、中部和西部地区城镇化率的提升幅度相差不大，均远高于东北地区，其中东部地区的提升幅度最大（14.5个百分点）。到2010年，东部地区超过东北地区，成为全国城镇化率最高的地区，接下来是东北地区，最后是中部和西部地区。2010年至2022年，东部地区和东北地区城镇化率的提升幅度基本相当，分别为12.0个和10.9个百分点，低于中部地区（17.1个百分点）和西部地区（18.8个百分点）的提升幅度。2022年，东部地区的城镇化率依然是全国最高的，接下来是东北地区，最后是中部和西部地区。

    观察2000年至2022年间中国城镇化率的变化，东北地区城镇化率的提升幅度最小（16.5个百分点），西部地区城镇化率的提升幅度最大（32.6个百分点）。由此可以发现，初始阶段城镇化率越高的地区，城镇化率的提升幅度越小；初始阶段城镇化率越低的地区，城镇化率的提升幅度越大。2022年，城镇化率最高的地区与城镇化率最低的地区相比，城镇化率仅相差12.8个百分点，2000年这一差距为25.7个百分点。从2000年到2022年，地区之间城镇化率的差距明显缩小。

    城镇常住人口的增长主要来源于三个方面的因素：城镇区域扩张、城镇人口自然增长和农村向城镇的人口流动。研究表明，从20世纪90年代到21世纪初，中国城镇化70%以上归因于农村人口流入城镇（陈金永，2004）④。进入21世纪，农村劳动力转移的速度放缓，对城镇化的贡献下降。城镇区域扩张对城镇化的贡献越来越明显，成为城镇化的一个重要来源。2021年年末，中国城镇常住人口达到91425万人，比2020年增加1205万人；常住人口城镇化率为64.72%，比2020年提高0.83个百分点。城镇区域扩张、城镇人口自然增长和农村人口流入城镇三方面因素分别将城镇化率提高了0.36个、0.12个和0.35个百分点，分别占城镇化来源的43.4%、14.5%和42.2%⑤。尽管中国城镇化速度逐步放缓，但从农村向城镇流动的人口仍对城镇化有着重要贡献，他们成为支撑中国新型城镇化发展的重要力量。

    表1

    农民工流动状况及趋势

    为准确反映全国农民工规模、流向和分布等情况，2008年国家统计局建立农民工监测调查制度，在农民工输出地开展监测调查。调查在全国31个省（自治区、直辖市）的村委会范围内开展，调查对象为抽中调查小区和抽中住户的所有住户成员。调查通过分层、多阶段随机抽样方法抽选样本，采用入户访问调查的形式，按季度进行调查。调查中的农民工是指户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者，其中涉及本地农民工、外出农民工和进城农民工三个概念。本地农民工是指在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工，外出农民工是指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工，进城农民工是指年末居住在城镇地域内的农民工。城镇地域为根据国家统计局《统计上划分城乡的规定》划分的区域，与计算人口城镇化率的地域范围相一致。

    农民工总量呈现增长趋势。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，农民工总量从2008年的2.25亿人增长到2022年的2.96亿人，年均增长大约500万人。从增长速度看，2011年之后，农民工总量增长速度呈现显著的下降趋势，2020年增长率降至负值（-1.8%），2021年和2022年又有所反弹，增长率回到正值，但2022年增长率仅为1.1%（增长311万人）⑥。研究表明，在经历了多年的农村劳动力转移后，在当前的劳动力市场和户籍制度环境下，农村剩余劳动力的转移潜力是有限的（都阳、贾朋，2018）⑦。

    本地农民工增速快于外出农民工。农民工由本地农民工和外出农民工组成。从增长数量来看，本地农民工数量呈现不断上升趋势，从2008年的8501万人增长到2022年的1.24亿人；外出农民工数量2019年达到峰值（1.74亿人），2020年下降，2021年和2022年略有回升（如图3所示）。在外出农民工中，相当大的部分（80%左右）进入城镇就业和居住，被称为进城农民工。近年来，进城农民工人数稳定在1.3亿人左右，略呈下降趋势。2016年，进城农民工占城镇就业总人数的比例为32.8%，此后逐年下降，2020年降至最低值（28.3%），2021年和2022年略有回升，分别为28.5%和28.9%⑧。尽管进城农民工占城镇就业总人数比例有所下降，但仍为城镇劳动力市场的重要组成部分。

    本地农民工和外出农民工增长速度均呈现明显的下降趋势。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》历年数据显示，本地农民工和外出农民工增长速度于2020年均降为负值，其中，本地农民工增长速度为-0.4%，外出农民工增长速度为-2.7%。2021年和2022年，两者都重回正值，但外出农民工仅有小幅反弹，本地农民工在这两年的增长速度分别达到4.1%和2.4%。进城农民工增长速度一直很低，在2017年至2022年期间，有三年为负增长，一年为零增长，只有2017年和2021年为正增长，增长速度也仅为0.9%和1.6%。

    来自中部和西部地区的农民工人数有所增长。从农民工的输出地看，根据国家统计局发布的《农民工监测调查报告》历年数据，来自东部地区的农民工数量较为稳定，大致保持在1亿人；来自中部和西部地区的农民工数量则不断增长，分别从2015年的9174万人和7378万人，增长到2022年的9852万人和8351万人，年均分别增长97万人和139万人；来自东北地区的数量处于较为稳定的状态，大致保持在900万人。2022年，来自东部地区和中部地区的农民工数量基本相当。

    从构成来看，来自东部地区的农民工在全部农民工中所占比重呈现下降趋势，从2015年的37.1%下降到2022年的35.2%，下降了1.9个百分点；来自中部地区的农民工所占比重较为稳定，保持在33.0%左右；来自西部地区的农民工所占比重从2015年的26.6%上升至2022年的28.2%，上升了1.6个百分点；来自东北地区的农民工所占比重较为稳定，在3.3%左右。总体来看，来自东部地区的农民工所占比重有所下降，来自西部地区的农民工所占比重有所提高，来自中部和东北地区的农民工所占比重较为稳定。

    图3

    在中西部地区就业的农民工人数不断增长。从农民工的输入地来看，流入东部地区的农民工人数总体呈现下降趋势，最近两年略有回升，在1.5亿人左右；流入中部和西部地区的农民工人数则不断增长，分别从2015年的5599万人和5209万人，增长到2022年的6771万人和6436万人，年均分别增长167万人和175万人；流入东北地区的农民工人数处于波动状态，大致维持在900万人左右。2022年，流入东部地区和中部地区的农民工数量基本相当。

    从构成来看，流入东部地区的农民工在全部农民工中所占比重不断下降，从2015年的57.8%下降至2022年的52.4%，下降了5.4个百分点；流入中部和西部地区的农民工所占比重呈现不断上升趋势，分别从2015年的20.2%和18.8%，上升至2022年的23.0%和21.8%，分别上升了2.8个和3.0个百分点；流入东北地区的农民工所占比重大致稳定，保持在3.0%左右。流入中部和西部地区的农民工所占比重加总起来，2015年至2022年间提高了5.8个百分点。换句话说，流入东部地区的农民工所占比重有所下降，流入中西部地区的农民工比重有所提高，流入东北地区的农民工比重较为稳定。

    从外出农民工跨省流动和省内流动的构成看，外出农民工总体的跨省流动比例在下降，中部、西部地区外出农民工跨省流动比例较高。国家统计局《农民工监测调查报告》历年数据显示，外出农民工总体的跨省流动比例从2016年的45.3%下降至2022年的41.1%⑨。就地区来看，2016年至2022年，东部地区的外出农民工跨省流动比例在15%—18%之间，中部地区的这一比例在55%—62%之间，西部地区在46%—53%之间，东北地区在22%—32%之间（如图4所示）。中部和西部地区的外出农民工跨省流动比例明显高于东部和东北地区，东部地区外出农民工跨省流动比例最低。

    从外出农民工跨省流动比例的变化看，东部和中部地区均在不断下降，东北地区呈现上升趋势。东部地区外出农民工的跨省流动比例从2016年的17.8%下降至2022年的15.0%；中部地区外出农民工的跨省流动比例从2016年的62.0%下降至2022年的55.6%；西部地区外出农民工的跨省流动比例从2016年的52.2%下降至2020年的46.6%，之后略有回升；东北地区的这一比例从2016年的22.9%上升至2022年的31.4%。除了东北地区外出农民工的跨省流动比例呈现上升趋势外，东部和中部地区外出农民工的跨省流动比例均在不断下降，西部地区的这一比例虽有波动，但也呈现下降趋势。值得指出的是，东北地区外出农民工人数较少，近年来保持在600万左右，占全国外出农民工的比例不到4%⑩。

    东部地区外出农民工以省内流动为主。外出农民工总体的省内流动比例在提高，从2016年的54.7%上升至2022年的58.9%?。分地区看，2016年至2022年，东部地区的外出农民工省内流动比例一直在82%—85%之间，中部地区的外出农民工省内流动比例在38%—45%之间，西部地区的这一比例在47%—54%之间，东北地区在68%—78%之间。东部地区外出农民工的省内流动比例最高，接下来是东北地区，均明显高于中部和西部地区，中部地区外出农民工的省内流动比例最低。

    图4

    东部、中部、西部地区外出农民工省内流动比例上升。从外出农民工省内流动比例的变化看，东部地区外出农民工的省内流动比例从2016年的82.2%上升至2022年的85.0%；中部和西部地区外出农民工的省内流动比例分别从2016年的38.0%和47.8%，提高至2022年的44.4%和52.5%；东北地区的这一比例则从2016年的77.1%下降至2022年的68.6%。除了东北地区外出农民工的省内流动比例呈现下降趋势外，东部、中部和西部地区外出农民工的省内流动比例均在不断上升。

    人口增长与否不能简单以好坏来评价

    作为一个有14亿多人口的大国，人口是现代化建设最基本的支撑。近年来，在人口向经济发达区域、城市群进一步集聚的同时，一些区域人口持续减少问题也日益凸显。人口变动是自然变动和机械变动共同作用的结果。从衡量生育水平最常用的综合指标之一的总和生育率来看，其一般是指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过整个育龄期，平均每个妇女生育的孩子数。总和生育率达到2.1即为生育率更替水平，一旦达到生育率更替水平，出生和死亡将逐渐趋于均衡，在没有国际迁入与迁出的情况下，人口将最终停止增长，保持稳定状态。

    在生育政策和经济发展的共同作用下，中国的生育率在较短时间内大幅度降低（都阳，2005）?。1970年至1980年间，中国的总和生育率不断下降。但直到20世纪80年代早期，总和生育率仍高于更替水平。随着20世纪80年代开始实施严格的独生子女政策，加上改革开放后经济社会高速发展，中国的生育率进一步降低，总和生育率在20世纪90年代初已降至更替水平以下，并呈现不断下降趋势，持续处于低生育水平（郭志刚，2013）?。近年来，中国进行了一系列生育政策调整，包括2011年全面实施“双独二孩”政策、2013年实施“单独二孩”政策、2015年全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，以及2021年实施一对夫妇可以生育三个子女政策，等等。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，中国的总和生育率为1.047；2020年全国第七次人口普查数据公布的育龄妇女总和生育率为1.3。

    在人口出生率处于持续下降态势的同时，随着医疗卫生条件的进步，人口死亡率长期处于低水平，只是近年来随着老龄化水平的提高，死亡率有小幅反弹。在出生率和死亡率的共同作用下，人口自然增长率持续下降，2021年中国人口自然增长率仅为0.34‰。2022年，人口自然增长率首次降至负值，为-0.60‰。2023年我国人口自然增长率为-1.48‰。2022年年末全国人口为141175万人，比2021年年末减少85万人；2023年年末全国人口为140967万人，比2022年年末减少208万人?。人口负增长引起了政府部门和学者的广泛关注。

    在全国人口自然增长率不断下降并降至负值的情况下，人口机械变动成为常住人口变动的重要影响因素，而人口机械变动必然受到与迁移相关的政策影响，户籍制度就是其中之一，而且是影响迁移的最重要政策。尽管近年来中国进行了一系列户籍制度改革，但由于不同城市的户籍制度改革内容存在差异，实施进度并不同步，各城市常住人口增长状况出现差异也就是再正常不过的现象。

    2022年，北京、上海、广州和深圳等城市常住人口出现了负增长。与此同时，一些城市常住人口则继续增长。实际上，北京常住人口自2017年即已出现负增长，此后年份中均处于负增长状态。上海、广州和深圳等城市常住人口则是2022年首次出现负增长。值得指出的是，这些城市的负增长人数并不高，上海为13.5万，北京、广州和深圳分别仅为4.3万、7.6万和2.0万。即便是负增长人数最多的上海，负增长人数占常住人口比例也仅为0.5%。

    与此同时，2022年杭州常住人口增长了17.2万，南昌常住人口增长了10.0万，成都、青岛、郑州、南京和宁波等城市的常住人口增长均处于6.0万—9.0万之间。表面上看，在北京、上海、广州、深圳等城市常住人口出现了负增长的情况下，这些城市的情况恰好相反，常住人口呈正增长状态。然而，仔细观察不难发现，尽管2022年这些城市常住人口为正增长，但除了南京外，其他城市增长幅度与之前年份相比均有较大缩减。近年来南京常住人口增长幅度一直较小，2017年至2020年每年增长均在5.5万人以下。2021年略高，增长了10.4万人，但2022年又降至6.8万人。

    2022年，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，各城市因地制宜制定具体落户办法。近年来，北京、上海等城市均出台了落户积分等政策，但与其他城市相比落户条件显然更为严格。而很多城市为了满足经济发展的需要，采取了具有较大力度的吸引人口流入的政策，常住人口继续处于增长状态。

    以体制机制创新扎实推进新型城镇化建设

    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”期间深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%。2022年中国城镇化率达到65.2%，已经实现这一目标，2023年进一步提高到66.2%。联合国《世界城镇化展望》报告显示，2020年中高收入国家的平均城镇化率为68.3%，高收入国家的平均城镇化率超过80%?。这意味着，如果2030年中国迈进高收入国家的行列，而且城镇化水平与高收入国家相当，那么，在未来六七年的时间里，中国城镇化率还有14个百分点左右的提升空间。

    正如前文所提出的，城镇常住人口的增长主要来源于三个方面的因素：城镇区域扩张、城镇人口自然增长和农村向城镇的人口流动。目前来看，城镇区域扩张和农村向城镇的人口流动成为城镇化的重要贡献力量。同时，我们必须认识到，通过城镇区域扩张的方式提高城镇化率，既不会带来资源重新配置效率，也不能增加实际的劳动力供给。而通过促进农村向城镇的人口流动提高城镇化率，能够稳定劳动力供给数量，提高资源重新配置效率进而提高全要素生产率。

    因此，应进一步深化户籍及相关制度改革，把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推进城乡基本公共服务均等化，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，推进以人为核心的新型城镇化进程。通过让进城农民工与城市本地居民同等地享受社会保障、义务教育等基本公共服务，实现农民工及其家庭的市民化，才能更快更好地推进新型城镇化。我们要继续深入推进以人为核心的新型城镇化，稳步提升城镇化质量，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实有力的支撑。

    （作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长、研究员）

    【注：本文系国家自然科学基金专项项目“中国人口转变的独特性、经济影响及政策研究”（项目编号：72141310）阶段性成果】

    【注释】

    ①行政区划重构对城镇化的推进主要通过两种方式实现：一是通过城市数目的增加即新生城市来提高城镇化，二是在城市数量不变的情况下，通过“村改居”“县改区”等方式实现城市的外延式发展。

    ②?根据国家统计局《中国统计年鉴（2023）》和《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》数据计算得到。

    ③根据国家统计局网站数据计算得到。

    ④陈金永：《中国户籍制度改革和城乡人口迁移》，《中国劳动经济学》，2004年第1期。

    ⑤根据国家统计局网站

    （http://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202302/t20230202_1896587.html）

    数据计算得到。

    ⑥⑨⑩?根据国家统计局《农民工监测调查报告》（历年）数据计算得到。

    ⑦都阳、贾朋：《劳动供给与经济增长》，《劳动经济研究》，2018年第3期。

    ⑧利用国家统计局《农民工监测调查报告》（历年）和《中国统计年鉴》（历年）数据计算得到。

    ?都阳：《中国低生育率水平的形成及其对长期经济增长的影响》，《世界经济》，2005年第12期。

    ?郭志刚：《中国人口生育水平低在何处——基于六普数据的分析》，《中国人口科学》，2013年第2期。

    ?来自联合国经济和社会事务部人口司网站：

    https://population.un.org/wup/。