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人民论坛 2022年07月01日 星期五

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庸者“下”的现实难点与制度设计

季乃礼 《 人民论坛 》( 2022年07月01日   第 03 版)

    【摘要】庸者可以划分为难以担当与不担当两类。在干部流动的过程中,出现难以担当的庸者与多种因素相关。而不担当的庸者则更多体现为心理上的,将不担当看作是“最佳”行为选择。目前来说,让庸者“下”的难点在于鉴别、区分和安置庸者。让庸者“下”得“服气”、减少怨气,需要将外在的强制和内在的约束结合起来,通过建立一套制度强迫庸者“下”,同时制度的设计要与干部的心理相协调。

    【关键词】干部 庸者 制度设计 干部心理

    【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A

    忠诚、干净、担当是干部队伍建设的道德要求,其中忠诚主要是针对党和国家,干净是针对自身,担当是针对工作岗位。高素质则既可能包括道德素养,也包括专业素养,道德与专业能力是区分不同类型干部的重要标准。按照此标准来判断,能者是高要求,道德素养和专业能力兼备,既要求忠诚、干净、担当,又要求专业能力突出。庸者主要是对专业能力和担当的要求,只要存在一点问题,就可能成为庸者,可分为难以担当和不担当。难以担当指愿意担当但能力一般,不担当则指能力尚可却不愿意担当。而劣者则主要是对忠诚和干净的要求,也就是说即使能力再突出,只要不忠诚,或者不干净都属于劣者。习近平总书记多次强调要“推动干部能上能下”。2015年,中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》,其中重点是解决干部能下问题,旨在推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。目前,在全面从严治党的大背景下,干部的选拔和晋升基本上能够实现能者上、劣者汰,但是庸者“下”在一些地区却依旧是个难点。

    出现难以担当的庸者与多种因素相关

    干部身处具有各种层级的官僚系统中,既可能涉及纵向的,也可能涉及到横向的发展。前者指干部的升迁、下降;后者指干部在同一级别中的流动。无论是纵向还是横向的发展都可能导致干部的平庸,也就是难以担当。

    管理学经典理论——彼得原理认为,组织晋升中,只要胜任或迟或早就会晋升;如果在上一层级依然胜任,那么还会继续晋升;直至晋升到难以胜任的岗位,就会停留下来①。具体到干部来说,初入干部队伍,要求的专业能力不高,但随着时间的推移,专业能力的要求越来越高,个别难以担当者就会出现,层级越高,这种现象就越突出。尤其是在以晋升作为主要激励手段的干部人事管理体系中,出现个别庸者占据领导岗位也就不足为奇了。难以担当的庸者在下级岗位中可能表现得很出色,但是在现任岗位上却无法胜任。

    以上是纵向的发展所导致的难以担当,从横向看则可能是人岗匹配度不高。不同岗位对干部的要求是不一样的,现实中可能因为领导干部性格、素质、专长等原因产生人岗不适现象②。譬如,有的专业型领导干部转任到综合型的岗位,难以适应新角色;有的干部性格沉稳内向转任到沟通协调要求较高的岗位,难以打开工作局面。如果简单地把职位作为奖励干部的手段,没有从工作实践需要进行考量,就不免产生人岗不适的庸者。

    除了官僚系统的特点之外,产生难以担当的庸者也可能是客观环境使然。党政干部的行为与其所处的具体环境密切相关,直接受到政策执行环境的影响。如果上级政策制定得大而化之、笼而统之或没考虑到地方实际,对下级缺乏授权,致使政策执行者左右为难、难以担当。因政策制定具体标准不明确导致缺乏可操作性,也可能使执行者成为庸者③。此种类型的庸者可能面对着截然不同的评价:上级可能不满其作为,但是获得下级的支持,因而难以简单地判定为庸者。

    不担当何以成为庸者的“最佳”行为选择

    可以说,难以担当是因为能力不足,而不担当则是心理的因素,即他们明明有能力但却规避风险、明哲保身。他们本可以做能者,但却自愿做庸者。庸者我们可以理解为对现状的坚守,不愿意改变现状,换言之不愿意冒险。那么,什么情况人们会选择维持现状?前景理论给出了解释:一般情况下,人们将自己的状态界定为损失的情况下会选择冒险,界定为收益的情况下会维持现状,如何界定损失还是收益,在于参照点。④如果干部将碌碌无为的状态看作是收益,就会明哲保身;相反,界定为损失,就会勇于担当。具体来说,干部选择做庸者是由以下因素决定的:

    其一,惧怕风险而选择职业安全。随着高压反腐的推进,“八项规定”“六项禁令”的出台,官员所受的约束增强,犯错的机率也随之增加。马斯洛曾经谈到人生有五种需要:生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要和自我实现的需要,人们一般满足了低层次的需要才会追求高层次的需要。庸者的选择属于第二个层次:安全的需要。这里的安全不但是生命的安全,更重要的是职业的安全。勇于担当则属于第五个层次:自我实现的层次。勇于担当的一些做法,譬如发展当地的经济、惩治当地的贪腐等,本身就蕴含着风险。部分人只有在确定自己的职业安全的情况下,才会追求自我实现。换言之,某些官员做庸者是对职业安全的担忧,担心晋升没有实现,现有职位也未保住。

    其二,能者沦为劣者的担忧。一些人之所以甘愿做庸者,在于现有的评价系统中,能者积极作为可能得到升迁,但积极作为也可能会出现风险,这种风险可能导致从能者直接滑落到劣者,淘汰出干部队伍。而一旦因错误被处分,可能成为一生的污点,很难有再晋升的机会。

    基于风险考虑,一些干部主动选择做庸者,出现了不作为、冷作为、慢作为、假作为等慵懒散漫的官僚主义、形式主义。明哲保身、规避风险的庸者在现阶段是较为典型的,是庸者干部的主体部分,成为社会舆论批评的主要对象。

    有些官员是不想沦落为劣者而甘愿做庸者。但也存在另外一种情况,即能者和庸者的收益是相同的,也就是我们通常说的干好和干坏一个样,于是人们的惰性开始显现。这种情况又可分为两种情形:一是绩效考核无法区分能者和庸者。譬如现有的德能勤绩廉多是主观的考评,导致干部之间的评价相差不大,这种“你好我也好,大家都好”的现象,对能者是不公平的。二是出现年龄偏大、坐等退休的庸者。部分官员到达某个年龄感觉晋升无望,选择直接“躺平”;尤其是一些即将面临退休的干部,认为自己“船到码头车到站”,倚老卖老、坐等退休。以年纪大作为卸责的借口,遇事能拖就拖、能推就推,只在其位不谋其政,甚至走向违纪违法的道路。

    还有一种情况则是曾经为能者,但受挫之后选择做庸者。一方面,他们对仕途过于看重,想着平步青云、逐级提拔,但是晋升机会是有限的,有时候也看机缘。在自己意图难以实现时,有的干部选择做个碌碌无为的“太平官”。另一方面,某些地区的用人导向出了问题,“有为”的干部却“无位”,使得干部的积极性受挫,产生了“干好干坏一个样”的消极心态。也有的地方在年龄、学历、任职年限等方面设置一些隐形门槛,挫伤了干部积极性。例如,在晋升过程中设置硬性年龄限制,剥夺一些条件不错的干部向上流动的机会。

    总之,一些官员选择做庸者在于对前景的预判,担当的结果会有风险,或者担当不担当都一样,因此他们将不担当视作最为合适的选择。

    庸者“下”的难点在于鉴别、区分和安置

    庸者之所以能够混迹于干部队伍多年,还在于难以将他们从干部队伍中鉴别出来。解决干部能下问题的关键,尤其在于如何有效地鉴别、区分、安置庸者。

    第一,难以鉴别庸者。庸者具有很强的隐蔽性,庸者不会承认自己是庸者,需要组织上进行有效鉴别。不少庸者会自我包装,采取“忙而不动”“转嫁责任”“隐匿信息”等策略,表面上积极落实上级的各项政策,实际上不过是应付了事。⑤公共事务具有全面性、复杂性的特征,多数事宜难以量化评定。德、能、勤、绩、廉的考核表面上量化,但实际上主观性、随意性较大,简单的以考核排名来区分庸者并不现实,这也是大多数庸者难以被发现的原因。由于缺乏有效的方法对庸者进行鉴定识别,“庸者下”的政策难以准确运用,甚至可能出现执行走偏。有学者提醒,要防止“能上能下”异化成少数贪腐势力掌控干部人事上下的工具和武器。⑥

    第二,难以区分庸者。庸者不仅难以鉴别,也存在着区分难的问题。庸者的类型与成因是有所不同的,在处理的过程也需要考虑这方面的因素。有的想干事但能力不足,有的拖拉散漫不作为;有的避责心理作祟,有的积极性受挫;有的是个人主动选择,有的是外部环境使然。对于不同类型的庸者,不能一棍子打死,否则可能处理一个、影响一片。摸透庸者的成因,才能对症下药,甚至可以使得庸者向能者转变。但现实的问题是,组织精力是有限且宝贵的,面临的难题在于较难准确地判断一个干部为何会成为庸者。

    第三,难以安置庸者。庸者“下”是对干部的工作岗位进行“调整”,而非“免职”或“撤职”。简而言之,就是离开特定的领导岗位,不是退出干部队伍。这就面临着如何重新安排这部分人的工作岗位问题。服从组织安排本是干部流动的常态,但是被“下”者对于组织安排不一定服气,提出多样化的“出口”要求,甚至影响到之前工作单位的正常运作。⑦组织部门不能“一下了之”,要把处理庸者和保护干部的积极性相统一,需要统筹安排才能使得干部“下”得服气和顺气。

    让庸者“下”得“服气”、减少怨气

    让庸者“下”中的“下”是一种行为,一谈到行为,多会强调外在的强制和内在的约束,这两者可以结合起来。具体来说,外在的强制指通过建立一套制度强迫庸者“下”;同时制度的设计要与干部的心理相协调。让庸者下,涉及到“下”,就必然涉及到名誉、地位、甚至金钱的损失,必然会导致对方的不满,如果处理不好,会影响干部队伍的稳定和士气。这种不满难以消除,但可以降低。应该本着认定有据、严肃审慎的态度,让庸者既“服气”又少“怨气”,进而推动积极的用人导向和清明的政治生态。

    一方面,健全知事识人体系,让“下”者服气。如何让庸者“下”者服气?遵循以下两个原则:首先,将“下”的原因归为制度。需要让庸者将自己的“下”归为制度,而不是某个领导的偏见。其次,相信制度是公平、公正的,制度不是针对某个人临时制定的,而是面向所有干部的。进一步来说,如何让干部相信制度是公正的?公正可以区分为程序的公正和结果的公正,两者相互关联。程序的公正与人们是否参与决策也相关,如果人们能够参与决策、影响政府,就会感觉程序是公正的。如果感觉程序是公正的,就会相信结果是公正的。⑧习近平总书记在2018年全国组织工作会议上强调,“建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系”。要加强对干部日常工作状态的分析与研判,建立起预警机制,对庸者先提醒后调整,让组织有底气、“下”者能服气。

    首先,加强日常考核。日常考核是为了尽早发现领导干部担当精神不够或能力不足的苗头,进行及时提醒与帮助。除了履职前充分考虑“人”与“岗”的匹配程度外,在干部履职初期可进行人岗匹配调研,尤其是关键岗位要更早地发现问题,避免对全局性工作产生过多的负面影响。

    其次,精准分类考核。各地区各领域应结合实际,强化问题意识,制定出体现自身工作要求的干部评价指标。实施差异化考核办法,改变以往存在的单凭书面材料和经济指标识别干部、使用干部的片面做法,力求考核指标更接近干部的工作实际、更精确反映干部的工作状态。对于工作绩效可量化的岗位,设定基本的达标线,对于未能达标者推行末位让位制度。

    最后,扎实近距离考核。应该突出近距离考核在考核中的首要和核心地位。近距离考核是干部参与制定考核标准的重要举措,干部能够将自己的意见进行充分表达,这样他们就会相信制度是公正的。同时在考核过程中,也要充分了解广大干部的意见。通过专题调研、谈心谈话、民主生活会等途径近距离接触干部,尽可能多地收集有关干部的信息,及时掌握干部的生活情况和群众口碑。通过调研走访,发现干部担当精神不够的主客观因素。对于因地方用人导向而产生消极心态的干部,组织上要给予公平对待,形成“有为就会有位”的政治激励导向。

    另一方面,完善职务调整机制,让“下”者减少怨气。如何让庸者“下”者减少怨气?必须让他们将自己成为庸者的问题归于自己,也就是能认识到现有的制度提供了发挥的舞台,由于自己能力等因素才成为了庸者。一般情况下,人们如果将原因责任归于个体自己,尽管有不满,但不会把怨气归于政府,相反会带来对政府的积极评价。⑨

    首先,“庸者下”不是简单地等同于“问题干部”,不能“一下了之”,而要妥善安排。现阶段,对于如何安排被“下”干部还没有比较规范的制度流程和操作方案。干部职务的调整和安排如果得当的话,可以进一步激发干部的积极性,使得干部人才资源得以充分利用。对于确属能力不足、人岗不匹配的庸者,应拓宽其发展平台,调配到能够发挥其专长的岗位上。对于被“下”干部,组织上可以考虑他们的就职意愿,结合他们之前的工作表现,将其放在最能够发挥作用的岗位上。

    其次,“下”不等于“错”,不能只让“下”不给“上”。如前文所分析的,某些干部不担当不是因为能力不足,是因为他认为不担当的行为是最符合自己利益的。如果确定了让其“下”的话,直接的结果就是改变了他对不担当的判定,由原先的收益变为损失,在这种情况下就可能选择担当。对于这些已经改变的干部应该给他们一个改过自新的机会,这就要求从制度上给予被“下”者重新提拔任用的机会,减少干部的心理顾虑。对调整下来的干部要做好后续跟踪工作,及时地了解他们的思想、工作状况,对存在困难的要及时帮助解决,对存在问题的要及时提醒教育。重新给被“下”干部提拔晋升机会,也给干部群体一个积极暗示:即使被调整下来也不是被“雪藏”,组织上对于被调整的干部是比较关心的,也愿意给被调整的干部新的机会。减轻干部群体对被调整的抵触心理。

    最后,建立鼓励干部“主动下”的机制。服从组织安排是党政干部必备的政治素质。有一些干部事实上已经意识到了自己并不能胜任当前工作,但是因害怕被认为是公心不够、畏难情绪,影响到未来的仕途升迁,因此不愿意向组织表明自己内心的想法。鉴于此,组织上要鼓励这部分干部主动退贤让位、甘居“下”位,并采取一定积极措施保护他们,让“下”由负面案例向正面典型转变。为“下”来干部创造良好的社会舆论环境,让领导干部树立“上是一种进步,下也是一种提高”的思想意识。

    (作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导;南开大学周恩来政府管理学院博士研究生张金城对此文亦有贡献)

    【注:本文受国家社会科学基金一般项目“传统治理视角下的当代基层治理问题研究”及南开大学亚洲研究中心项目“中国古代国家治理体系及治理经验研究”资助】

    【注释】

    ①[美]劳伦斯J·彼得、雷蒙德·赫尔著,闾佳、司茹译:《彼得原理》,北京:机械工业出版社,2007年。

    ②季乃礼、张金城:《中国党政干部的双轨流动与转换机制》,《北京行政学院学报》,2022年第2期。

    ③陈朋:《“能上能下”机制的非均衡性及其影响分析》,《南京社会科学》,2019年第4期。

    ④Daniel Kahneman & Amos Tversky (1979). Prospect Theory: An 

    Analysis of Decision under Risk, Econometrica, Vol. 47, No. 2,1979,

    pp. 263-292.

    ⑤倪星、王锐:《从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究》,《政治学研究》,2017年第2期。

    ⑥程文浩、杨诗哲:《“能下”新规可能面临的最大现实难题》,《人民论坛》,2015年第24期。

    ⑦黄颖琼:《新形势下领导干部难“下”的积弊分析及破解之策》,《领导科学论坛》,2021年第10期。

    ⑧Bert Klandermans, Marlene Roefs, Johan Oliver(2001). Grievance 

    Formation in a Country in Transition: South Africa, 1994-1998, 

    Social Psychology Quarterly, Vol. 64, No. 1, pp. 42-44.

    ⑨Shanto Iyengar. How Citizens Think about National Issues: 

    A Matter of Responsibility. American Journal of Political Science, 

    Vol. 33, No. 4. 1989, pp. 878-900.